浅谈中国职业教育的转型：从数量扩张到质量提升

提高职业教育和培训质量已成为国际社会的共识。联合国教科文组织制定的《教育2030 行动框架》明确提出，在职业教育方面，确保所有人获得可负担、有质量的技术和职业教育。职业教育的质量主要体现在两方面：一是对学生需求的满足程度，二是对劳动力市场需求的满足程度。我国经济的转型升级迫切需要职业教育提高人才培养质量，满足经济发展对职业技术人才的需求。为培养高素质劳动者、实现从人口大国向人力资源强国的转变，提升职业教育和培训质量势在必行。

一、中国职业教育转型的政策和措施

中央政府制定一系列政策和措施以促进职业教育和培训质量的提升。这些政策和措施主要有：

1. 转变职业教育办学模式。为提高办学的效益和质量，政府着力转变职业教育的办学模式，从学校本位的模式转向学校与企业合作的模式。为加强校企合作，《高等职业教育创新发展行动计划》提出推动专科高等职业院校与当地企业合作办学、合作育人、合作发展。在校企合作的办学模式下，学校与企业联合招生、合作开发专业课程、实施教学培训项目以及制定考试办法等。此外，学校和企业还联合创办生产性实训基地、技术服务和产品开发中心以及创业教育实践平台，从而切实增强职业院校技术技能积累能力和学生就业创业能力。试行现代学徒制是破解校企合作难题、实现办学模式转变的重要抓手。《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》强调了实施现代学徒制的重要性，即实现专业设置与产业需求对接，课程内容与职业标准对接， 教学过程与生产过程对接，毕业证书与职业资格证书对接，职业教育与终身学习对接。现代学徒制的顺利实施需要推进学校招生与企业招工一体化，改进工学结合培养模式，鼓励校企共建教师队伍，建立科学质量监控体系。企业和院校的年度质量报告反映了企业参与职业教育的具体情况。2016 年，来自28 个省市自治区的273 个企业上传了年度质量报告。

2. 改革职业教育考试招生制度。改革职业教育的考试招生制度是促进学生自身发展、实现社会公平、为经济社会发展培养所需人才的必经之路。2013年，《教育部关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》提出基于知识和技能考核职业教育学生，从而为学生提供自主选择和多元途径入学的机会。具体而言，高职院校根据高考文化课成绩以及普通技能水平、职业取向和职业潜能等技能成绩选拔学生，不再唯高考成绩是论。国家示范性高等职业院校、省级示范性高等职业院校和学徒制试点院校可在高考前单独组织入学考试，考核标准包括学生的文化课成绩、技能测试成绩和高中的综合素质评估。考核标准的多元化有利于增加学生入学的可能性。此外，在职业院校技能大赛中获奖的学生被允许免试入学。2015 年，江苏省37 所高等职业院校已经实施单招考试，先于高考举行的职业院校单招考试包括文化测试和技能考核，已被高职院校录取的学生不再参加任何形式的普通高校招生考试。此外，上海市也要求高职院校的考试招生与普通高校考试招生相对分开，采取文化素质+职业技能评价方式。

3. 加强职业院校教师队伍建设。《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》提出高等职业院校要加强专业教师双师素质和双师结构专业教学团队建设。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020 年)》和《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》进一步明确了加强教师队伍建设的若干方法：推动企业和职业院校共建双师型教师培养培训基地;引导职业院校聘请具有实践经验或高级技能的全职和兼职教师; 支持教师定期参加企业实践;鼓励企业员工参与学校教学。此外，《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》强调教师队伍建设在实施学徒制中的重要性。为激发教师和员工的热情，学校和企业分别制定相应的激励机制：为参与技术服务和企业实践的教师提供晋升机会;为参与学校教学的员工发放教学津贴。2014 年开始的卓越教师培养计划致力于培养双师型教师。关注中职教师成长的培养计划主要由天津职业技术师范大学、吉林工程技术师范学院和广东技术师范学院等高校负责。

4. 调整职业教育专业结构。中国制造2025战略和互联网+计划催生了新的高新技术产业，一带一路推动了产业集群的发展，农业、制造业和服务业等正在借助科学技术升级。这就要求职业院校根据经济发展新需要调整专业结构以增强专业的适切性。《教育部关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》提出，既要发展新兴产业相关专业，又要改革传统产业相关专业;既要根据产业群需要建立相应的专业群，又要推动国家急需产业示范专业的建设。此外，学校条件和地方特色等因素也影响职业院校的专业调整。《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》提出高等职业院校具有专业调整自主权，除国家控制布点专业外，高职高专专业自主设置。教育部制定相关文件以规范和协助职业院校的专业调整。《普通高等学校高等职业教育专业设置管理办法》明确了专业设置的规范条例。《普通高等学校高等职业教育专业目录2015》要求，专业大类对应产业，专业类对应行业，专业对应职业岗位群或技术领域。专业目录根据经济社会变化实行动态管理，每5 年修订一次，每年增加补充一次专业。

5. 改善职业教育管理。2015 年， 教育部发布了《职业院校管理水平提升行动计划(20152018年)》。为指导职业院校贯彻文件要求，教育部提供了职业院校管理工作的主要参考点， 主要包括8 个方面：①办学理念。学校要基于经济社会发展和学生全面发展需要以及工学结合的思想确定办学理念;②体制机制。中职学校实施校长负责制，公办高职院校实施党委领导下的校长负责制，行业、企业和社区成员的代表参与学校运行;③章程制度。根据国家法律和学校特色制定学校章程并利用信息化手段实施学校章程;④教师队伍。专任教师需具备优秀教学能力和丰富实践经验，兼职教师需从企业中严格挑选，至少5%的年度公用经费用于教师培训;⑤教学管理。要求专业设置与产业需求一致， 课程内容与职业标准对接。合理安排教学和培训活动，使学生具备良好的职业道德和较强职业能力;⑥学生管理。包括招生管理、学籍管理、常规管理、健康管理、奖助体系和就业创业;⑦财务管理。专门机构和人员负责学校财务，且依法公开财务信息;⑧科研管理。建立专门机构和制度加强学术规范管理，为教学科研活动提供平台和经费资助，鼓励学校和企业合作开展科技服务。《职业院校管理水平提升行动计划(20152018)》特别强调教学质量管理。内部质量诊断机制是高职院校管理教学质量的方法之一。为提升职业院校的教学质量管理水平，教育部公布了《教育部办公厅关于建立职业院校教学工作诊断与改进制度的通知》，要求职业院校基于办学理念和人才培养目标，对专业设置、教师队伍、课程体系、课堂教学、学校管理、企业合作和质量监控等开展查漏补缺与完善提高工作。《高等职业院校内部质量保证体系诊断与改进指导方案》则规定，独立设置的高职院校至少每3 年完成一次质量保证体系诊断与改进工作，新建高职院校则按照教育行政部门规定执行。具体诊断与改进项目包括：体系总体构架、专业质量保证、师资质量保证、学生全面发展保证以及体系运行效果。

6. 改进职业教育评估。年度质量报告是教育评估的主要形式之一。高等学校质量年度报告发布制度由《国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020 年)》提出并于2012 年正式建立。年度质量报告内容包括基础设施、学生发展、毕业生就业、教育改革和成效、政府履职、地方社区服务、存在问题和未来规划等信息。学校基础设施呈现在资源表中，包括反映教师数量和质量的指标、设备使用情况和学生实践情况。计分卡显示毕业生的就业情况，包括反映就业数量和质量的指标。中国高职高专教育网呈现了职业院校自2011年以来上传的年度质量报告。32 个省市自治区职业院校上传的年度质量报告逐年增加：2011 年有236份，2012 年有585 份，2014 年有1146 份，2015 年有1277 份，2016 年有1549 份(包括1276 所职业院校和273 家企业上传的年度质量报告)。同时，年度质量报告在数量上呈现出地区差异。2016 年，江苏省的职业院校递交了84 份报告，位列第一。

7. 健全职业教育保障机制。健全保障机制可以为职业教育质量提升提供坚实的支持。在经费保障方面，中央财政提供专项拨款支持学校运作。《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》中提出要切实提高财政教育支出占公共财政支出比重，拓宽经费来源渠道以及提高资金使用效益。2014 年，中央财政部拨款40 亿用于改善中职学校的办学条件， 比上年增长23.5%。专项拨款主要用于实训基地建设、校舍改造维修、教学仪器设备和图书资料购置等。为确保资金使用效率，财政部制定《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》。文件提出2017 年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000 元的目标，并明确了与之相应的综合奖补机制。综合奖补包括拨款标准奖补和改革绩效奖补两类。拨款标准奖补是财政部对年生均财政拨款达到12000 元且以后不低于这一标准的省份给予全额拨款标准奖补;对年生均财政拨款于2017 年以前尚未达到12000 元的省份给予一定比例的拨款标准奖补; 对2017 年仍未实现12000 元目标的省份取消拨款标准奖补。改革绩效奖补是财政部根据学校在专业结构调整、校企合作、双师型教师培养等方面的改革情况，给予成效显著学校的奖励。此外，地方政府也在努力保障生均经费投入。截止2014年，20 多个省市制定了高职和中职学校的生均经费标准。山西、内蒙古、江苏、福建、贵州、青海、重庆、宁波和厦门的中职校在财政补贴的支持下，已免除所有学生的学费。财政补贴标准从每生每年2000 元到6500 元不等。

在资源保障方面， 为改善教学资源的数量和质量，《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》提出建立优质教育资源共享体系并鼓励高职院校与行业企业联合建立共享型专业教学资源库。中国高职高专教育网的职业教育专业教学资源库专栏是高等职业院校资源共享的平台。专家对资源库进行评估并持续监测以确保资源库质量。此外，职业院校可以根据《职业教育专业教学资源库建设工作指南》开展资源库建设工作。

在法律保障方面，国家法律为职业教育的质量提升保驾护航。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020 年)》提出要根据经济社会发展和教育改革的需要，修订教育法、职业教育法。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》也强调加快修订现有的职业教育法。目前，《中华人民共和国职业教育法》的修订工作正在紧锣密鼓地进行中。

二、中国职业教育转型的成效

1. 丰富了教育资源。通过增加教育投资、建立教学资源库以及发展校企合作， 教育资源得到丰富。2012 到2015 年间，中等职业学校和高等职业院校的生均仪器设备值分别从3065 元、7025 元增加到5010元、8152 元。截至2015 年，已建成60 个涵盖家政、电子自动化、生物技术、学前教育、会计、种植业和刺绣等专业的教学资源库。教学资源库包含网上课程、专业研究、虚拟训练、资源库、企业案例等与教学、培训和学习相关的资源。职业教育专业教学资源库专栏网进行了汇总并对所有人开放。

2. 优化了教师队伍。近年来，职业院校的教师队伍在数量和质量上得到改善。根据教育部发布的《中国教育概况》， 中等职业学校的生师比从2012 年的24.7 1，2013 年的23.0 1，2014 年的21.3 1 降低至2015 年的20.5 1。中等职业学校的双师型教师比例在逐年上升： 从2012 年的25.2% 上升至2015 年的28.7%。20122015 年，高等职业院校具有研究生学位的教师比例从38.0%增加至42.3%;具备高级专业技术职务的教师比例从29.1%增加到29.6%。

3. 增强了学生就业能力。在政府、学校和企业的通力合作下，职业院校学生的就业能力有了较为显著的提升。这主要得益于：中央政府拨款筹建实训基地。在中央财政和地方企业的支持下，很多职业院校在校内外建立了实训基地以培养学生的实际操作技能;企业积极参与学校教学育人工作。企业主办的订单培养班为学生提供了做中学的机会。高等职业院校的年度质量报告显示，越来越多的学生实现了就业或创业并且雇主对学生比较满意。总体而言，报告中的月收入、创业率和雇主满意度等数据呈现上升趋势。

4. 改进了质量保障体系。职业教育和培训质量保障系统的改进主要体现在以下3 个方面：首先是质量标准体系的建立。为规范管理专业设置和教学过程， 教育部制定了中等和高等职业学校的教学标准、专业目录和专业管理办法;其次是内部质量管理制度的实施。职业院校的年度质量报告进入常规实施阶段，同时内部诊断和改进制度已初具雏形;最后是外部保障机制的完善。对职业教育和培训的财政投入力度逐年加大，越来越多的优质教育资源借助网络平台对全民开放。

三、中国职业教育转型过程中的问题与对策

1. 面临的问题。首先，国家对职业教育和培训的经费投入仍低于普通教育，尚未实现职业教育经费占总教育经费20%的目标。2011 年普通高等职业教育在校生占普通高等学校在校生总数的41.5%，但高职学校的财政性教育经费仅占普通高等学校总财政性教育经费的18.2%。与之类似，同年中等职业教育在校生占普通高中在校生总数的42.0%，但财政性教育经费却只有普通高中的3/4。2013 年，我国中高职教育经费占总教育经费的11.4%，低于奥地利和捷克共和国(近20%)，不及OECD 成员国的平均水平(12%)。2014 年，职业教育财政性教育经费占国家总财政性教育经费的9.7%， 与各级普通教育相比所占比例较低。此外，职业教育经费投入地区差异较大。中西部地区职业教育生均经费低于东部发达地区，并且约1/3 省份仍未制定中职和高职教育生均经费标准或标准偏低。张德江委员长在关于检查《职业教育法》实施情况的报告中指出，一些地方财政对职业教育投入能力有限，民族地区、边疆地区职业学校基础条件急需改善，一些新建职业院校负债较重。

其次，管理体制不够顺畅。我国《职业教育法》第十一条规定国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其它有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。然而在具体实施中， 国务院教育行政部门很难进行综合协调，职业教育分属不同部门管理所带来的力量分散问题远大于部门协同效应。政府各业务部门条块分割、职权交叉，导致政出多门，统筹乏力。

第三，社会认可度不够高。受重人文学术，轻职业技术的传统思想影响，职业教育的社会认可度和吸引力不高。职业教育的战略地位未得到应有的重视，技术技能人才未得到应有的尊重。当前主流媒体对教育的关注集中在高等教育改革、中小学减负等领域，对职业教育也有关注但聚焦不足。此外，我国《劳动法》要求实施劳动力市场准入制，然而先培训后就业、先考核再上岗的劳动制度尚未落到实处。不少用人单位为节约成本而取消对职业资格的要求，进而降低预从业人员对接受职业教育和培训的迫切性。

第四，企业作用未能充分发挥。当前行业企业参与职业教育和培训普遍缺乏内生动力和外部激励，校企合作往往是学校一头热， 且合作内容形式单一，缺乏深层次全方位的合作，校企合作、产教融合的长效机制尚未建立。行业办职教的传统流失和企业收益的不确定性导致社会资本和行业企业参与职业教育和培训的积极性始终不高。由于企业参与职业教育和培训的主要形式是建立实训基地、开展学徒培养和订单培养等，其设备、场地、原材料和人力成本较高。而员工流动性和学生就业的不确定性影响企业办学收益，降低了企业承担职业教育办学成本的意愿。与此同时，企业参与职业教育和培训的法律保障不足。目前尚无专门法律明确规定企业在职业教育办学中的地位、责任和义务等，导致企业动力不足。

2. 相关对策建议。首先，完善多渠道职业教育经费筹措机制。①制定相关法律法规，明确职业教育经费的责任主体和筹措途径等;②加强国际合作，争取国际组织的财政资助;③通过政府购买职业教育服务的形式鼓励提供职业教育和培训的职业院校、培训机构和行业企业开展良性竞争，从而提高资金使用效率和人才培养质量。培训机构、职业院校等为争取公共财政资金而努力提高教学质量，不仅满足了人民群众的受教育需求，而且增加了职业院校的可用经费。

其次，成立综合性职业教育管理部门。在切实落实职业教育工作部际联席会议制度和职业教育工作部门联席会议制度的基础上，建立专管全国职业教育和培训工作的综合性管理机构。该部门统筹管理各级各类职业教育和培训，负责制定全国职业教育和培训的战略规划、宏观政策和保障措施等。其目的在于合理配置相关资源，切实服务职业教育和培训的利益相关者，从而提高治理效率，促进职业教育的发展。为实现上情下达，提高政策落实度，县级以上人民政府需建立主管职业教育和培训、兼具管理和服务功能的专门机构，以统筹地区职业教育发展、技能培训开展和劳动人口就业事宜。此外，针对教育学历证书与职业资格证书管理体系分离的现状，有必要成立国家资格框架建设指导委员会，开发国家资格(资历)框架，整合设计各级各类教育学历证书和职业资格证书。

第三， 营造良好职业教育发展环境。①根据最新国家职业资格目录，开展职业资格认定工作，包括社会职业技能鉴定、企业技能人才评价和职业院校职业资格认证。企事业单位优先录用持有技能等级证书、职业培训合格证书和职业院校毕业证书的人员。②提高劳动报酬在初次分配中的比重，增加技术技能人才的工资收入，使技术技能型人才拥有体面的工作和生活。③培育尊重技能型人才的文化，营造尊重技能型人才的舆论氛围， 加大对优秀技能型人才的宣传力度，改善技能型人才的工作环境和生活环境，拓展技能型人才的终身学习机会和发展空间。

第四，建立校企合作共赢机制。校企合作共赢机制的关键在于提高校企合作中的企业收益，如增加企业财政收入、满足企业运营需要和提升企业社会形象等。具体可采取三项措施：①落实企业参与职业教育的税收减免机制。企业因接收职业院校学生实习所实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，按现行税收法律规定在计算应纳税所得额时扣除 ②完善企业参与职业教育的经费奖励机制，通过政府购买职业教育服务、教育附加费返还等形式提高企业办学收益;③鼓励大中型企业、行业龙头企业开展校企合作。为确保校企合作共赢，有必要在修订《职业教育法》时明确校企合作双方及其他利益相关者的地位和权责等。