浅析问题金融机构私力救助及其法律制度完善

当金融机构发生流动性危机或支付不能时，一般而言，首先考虑的是对问题金融机构进行重组，以及采取其他私力救助，这有利于实现兼顾股东与债权人利益、保障职工就业和维护金融市场稳定、促进经济发展等政策目标。这是处置问题金融机构最理想的方式与途径，也几乎是各国金融监管机构的一致选择。

一、国外问题金融机构私力救助立法与实践

(一)国外问题金融机构私立救助法律规定

在对问题金融机构进行救助时，GBII 认为，根据国际实践，金融法律和规则应当体现出以下原则：一是最低成本方法。法律应当禁止适用任何可能导致债权人(包括存款人)陷入比破产、关闭和以所有保险债权进行清算更糟糕境况的救助方案。二是损失分担。失败金融机构关闭时，法律应当规定损失赔偿规则，现有损失应当由各方当事人分担，损失应当首先由金融机构股东以股份损失的方式承担，然后由未经保险的存款人和其他债权人承担，法律应当建立对已保险存款或其他债权的快速偿还机制。三是私人部门救助优先。在对问题金融机构进行救助时，优先鼓励私人投资者进行投资救助，包括其他私人金融机构及经过重组之后的金融机构所有权和管理权归私人所有。四是经营和财务救助并举。对问题金融机构的救助旨在解决其破产的原因，而不只是缓解其表面症状，即任何允许破产金融机构作为独立实体继续存在的救助方案不仅应当保证该金融机构恢复清偿能力，而且最重要的是保证其赢利性，使其可以在中长期稳定经营。五是不会影响市场的公平竞争。对问题金融机构的救助不应该破坏公平竞争、补贴破产和惩罚在体系中更有效的金融机构。六是归责性和程序的公开。对问题金融机构的救助应当在公开和公平的框架下继续，应当让公众获知重要决定的基本原理，例如涉及公共资金的使用和分配，将金融机构出售给私营部门或实现破产金融机构的最终关闭和清算。但是，公平性不应作为延迟和不作为的借口。

在GBII 对问题金融机构救助的几个原则论述中，各国特别强调私营部门对问题金融机构救助的优先适用，并要求将其规定在相关法律中。例如，美国1991 年《联邦保险公司改进法》规定了控股公司的资本担保责任，即如果附属金融机构被发现不能满足最低资本充足要求时，金融机构必须向联邦金融监管当局提交资本恢复计划，而联邦存款保险公司接受该计划的条件是资本恢复方案得到控股公__司的担保：保证该金融机构在随后的4 个连续季度内履行计划直至资本达到既定标准。美国联邦和州法律均规定，金融监管当局可以要求股东出资弥补金融机构资本金不足;若股东拒绝额外派缴股款要求，金融监管当局则可要求董事会出售该股东的股份以筹集新的资本。除美国外，法国、丹麦、瑞士及其他国家也规定了股东的资本担保责任及其他的私力救助行为，其方式包括：债务免除，即股东、母公司或姐妹公司放弃问题机构对其所负的债务，改组和缩小业务范围，或关闭分支机构。例如《欧盟信贷机构重整与清算指令》第3 条规定，债权减免可作为一种恢复金融机构财务状况的重整措施，挪威《银行担保计划和公共管理》规定，财政部可以免除问题银行的次级债，重新协商债务的清偿方式。

(二)国外问题金融机构私力救助实践

20 世纪90 年代的两次金融危机后，拉美和东南亚地区金融市场总体估值水平大幅度下降，大量金融机构资产贬值，缺乏流动性甚至处于破产边缘，急需资金支持，欧美许多国家的大型金融机构纷纷聚集在拉美和东南亚地区开展跨国并购业务。欧美国家的并购一方面解救了问题金融机构的财务危机，使得其恢复流动性，另一方面也使得参与并购的大型金融机构取得了当地金融业的经营权。金融机构自他诞生之初就有对问题金融机构的私力救助，因为只要有金融机构就会有相互之间的借贷以应付流动性危机，并演变成最后的相互控制。但是与现代意义的国家救助相对应的私力救助，则应该始于美国政府对伊利诺斯大陆银行的救助。1984 年5 月爆发的伊利诺斯大陆国民银行和信托公司(以下简称大陆银行)危机，是20 世纪80年代一系列的金融危机中最为著名的事件之一，也是美国对问题金融机构存续性救助的开端。大陆银行是美国第七大银行，在1981 年的总资产就已经达到了451.5 亿美元，如果该银行倒闭将会对美国联邦存款保险基金产生相当大的影响。美国国会和金融监管当局以及学术界对解决大陆银行危机时采用的手段引发了一场大辩论，争论的焦点是类似大陆银行这样的大银行倒闭时，处理方式是否应该有别于小金融机构。

大陆银行于1984 年陷入财务危机，危机发生的起因是该银行从宾州结算银行接手大量不良贷款，加上大陆银行在欧洲美元市场融资信用的降低，使得其更加脆弱，并在1984 年5 月引发了突如其来的银行挤兑。从危机初期开始，为了弥补存款提取造成的资金缺口和解决流动性缺乏问题采取了一系列自救行动，如大陆银行尝试向16 家银行打包出售45 亿美元的贷款;美国24 家主要银行同意在永久性解决措施出台前为其提供超过53 亿美元的无担保融资等。在寻求私力救助的同时，大陆银行也向 3 家银行监管机构美联储、美国联邦存款保险公司和货币监理署要求国家救助，包括36亿联储贴现窗口借款、20 亿美元的一揽子援助，其中5 亿美元由商业银行分担并同意为全部存款提供担保。监管当局在经过2 个月时间为大陆银行寻找兼并者失败后，达成了一项永久性的解决方案，方案包括再向大陆银行注资10 亿美元，存款保险公司在购买大陆银行优先股的同时，购买大陆银行45 亿美元的损失贷款，但其母公司被要求将其所持的优先股变成对该银行的普通股权。

二、中国问题金融机构私力救助法律实践与问题

(一)中国问题金融机构私力救助法律规则

中国现行最直接体现问题金融机构的私力救助的规定应是《商业银行法》，其第46 条规定：同业拆借，应当遵守中国人民银行的规定。禁止利用拆入资金发放固定资产贷款或者用于投资。拆出资金限于交足存款保证金、留足备付金和归还中国人民银行到期贷款之后的闲置资金。拆入资金用于弥补票据结算、联行汇差头寸的不足和解决临时性周转资金的需要。除此之外，其他一些法律的相关规定也对问题金融机构私力救助具有调整作用，主要有以下几类：

一是公司、企业法中的相关规定。现行《公司法》第173 条规定：公司合并可以采取吸收合并或新设合并。一个公司吸收其他公司为吸收合并，被吸收的公司解散。两个以上公司合并设立一个新公司为新设合并，合并各方解散。同时该法的第174条、第175 条对公司合并的程序、债权债务承担进行了规定。虽然这些规定并没有明确对问题金融机构的私力救助性条款，但是中国金融机构均为公司制，所以《公司法》也是其必须遵守的法律。当健全的金融机构在以合并的方式对问题金融机构施加援手时，必须遵守其相关条款。

二是证券法律制度中的相关规定。中国已经有越来越多的金融机构在证券市场上发行股票并进行交易，所以有可能发生以收购的方式对问题金融机构进行重组性救助。对上市公司的收购的最早规定在1993 年4 月22 日国务院颁布的《股票发行与交易管理暂行条件》中，但是由于金融机构在那一个时间段公开发行股票的案例很少，所以将相关条款应用到对问题金融机构的救助中也很少。现行《证券法》用专章对上市公司收购进行了规定，该法第85 条规定：投资者可以采取要约收购、协议收购及其他合法方式收购上市公司。根据这一条的规定，如果金融机构陷入经营困难，其他的金融机构、非金融机构或自然人可通过协议或证券交易所要约，或其他合法的方式收购其股权，以达到控制目标金融机构的目的。该法第86 条至第101 条，分别对收购的程序、报告、价格、比例、期限、转让限制，以及其他一些与股权收购相关的问题进行了规定。

三、中国问题金融机构私力救助的发展与完善

对中国问题金融机构救助制度的认识。2007 年至2009 年的金融危机中，中国金融业整体受到的冲击较小，直接损失较少，在英美等发达国家金融业遭受重创，实行全面救市时，中国基本上能独善其身。中国之所以能够避免经济危机的重创，一方面是因为中国资本市场不开放，另一方面也因为中国金融监管体制本身具有免疫能力。改革开放30 年来一直作为学生的中国为世界提供了中国案例，中国的经验将得到重视。

对此，我们应该对包括国家救助和私力救助在内的中国金融监管制度有较为客观的认识：经过改革开放30 年的不断发展，中国金融监管的基本法律体系已经建立，初步形成了与中国金融业相适应的、比较完备的分业监管体制，金融机构、投资者、金融消费者权益受到了基本的保护。秉承了全面覆盖的监管理念，使得中国并不健全的金融体系在亚洲金融危机和本次金融危机中都经受住了考验。同时，我们也必须清醒地看到，中国的金融业与发达国家相比还有一定差距，与此相对应的，中国金融监管无论在监管技术、监管规则还是在监管人才方面与发达国家也存在一定的差距。中国金融监管改革取得的成绩，并非是中国免受金融危机重创的重要原因，其真实的原因是中国金融业尚未完全对外开放，无论是银行业还是资本市场。实际上，由于中国金融监管的行政管制过于严格，使得中国金融业不能完全融入全球金融市场，恰恰因此得以免遭金融风险的传染和扩散。

与中国金融体系的相对封闭和行政管制过于严格相对应的救助制度，也体现了国家独揽一切救助事务的特征。这一制度性特征与中国金融业和金融机构长期以来所承担的责任相吻合。但是以国家为主导的对问题金融机构的救助制度，造成了国家对金融行业的垄断，排斥了私有企业对金融业的参与，导致了市场的不公平竞争。其结果是，既造成了救助行为的非成本最小化，又使得救助制度落实中的租金大幅度上升，加剧了救助人和被救助机构的道德风险。造成这种结果的原因是：第一，没有完全扭转对金融机构特殊保护和政府完全责任的思想，甚至认为，金融机构就是应该以国家经营为主，私立机构只是起辅助作用。第二，没有对问题金融机构救助的国家立法，目前所发生的救助行为都是依靠文件、政策进行指导，而文件、政策的制订权又掌握在负有救助责任的机构手中。因此，负有救助责任的机构在没有法律规范的情况下，随意行使救助权力，权力得不到约束，则成为常态。第三，金融法律对金融监管机构的授权过于宽泛，且更多的是保障金融管理机构权力行使，而如何保护相对方和社会公共利益则考虑得不够，其权力与责任不对称。