南亚国家宪法效力文本的分析

国家政策通常指一个国家关于管理和发展的基本指导方针和方向。对于国家政策入宪的合理性，历来就存在理论分歧。一种观点认为，国家政策入宪会造成宪法的频繁修改，有损宪法的权威;另一种观点则认为，国家政策入宪改变了古典政治宪法的结构，被称为宪法的第三种结构，是国家由消极责任向积极责任转变的重要体现。现实情况是，国家政策入宪已成为现代宪法的发展趋势。例如，我国宪法将国家政策规定于总纲中，而魏玛宪法将国家政策规定于社会生活一章中，1977年的苏联宪法将国家政策置于序言之后的苏联的社会制度基础和政治基础，我国台湾地区则以基本国策专章的形式规定了国家政策。以印度为代表的南亚国家的宪法不仅将国家政策在公民基本权利和国家权力这两章之间，以国家政策指导原则一章或一节的形式加以规定，具有结构上的特色，而且涉及政治、经济、社会生活、文化教育、国防外交、民族关系等多个领域，内容十分广泛。其中，经济政策只占其中的百分之九左右，大部分是有关就业、工作环境、对妇女、老人等社会福利与保险等社会保障方面的规定，体现出社会正义和实质平等的理念，具有明显的宪法效力。为此，本文拟通过对以印度为代表的南亚国家宪法文本的考察，就这些国家宪法所规定的国家政策是否具有约束力，对何者产生约束力，以及是否具有司法适用性这三个根本问题进行分析。

一、南亚国家宪法政策条款对立法机关和行政机关的约束力

关于宪法中的政策条款对立法机关的效力，目前学界主要有两种观点。一种观点认为，宪法中的政策条款不具有规范效力。他们把国家政策条款视为方针条款，认为宪法中的国家政策条款不具有规范的拘束力，只是为了给人们提供一种方向性的指示，对一个与其相背的立法并不能发挥纠正的作用，即将其归为纯粹宣誓性与期待性的条款。以Drambedkar为代表的印度国民议会议员甚至认为，宪法中的国家政策条款是多余的，或者说是一些指引，但是不可能立刻实现的原则或指示。主张宪法中的政策条款不具有法规范性的理由是宪法所规定的国家政策难以作为法院裁决纠纷的依据，因为纲领性的规定无法确定其内容，因而不具有强制执行性。由于不具有法规范的属性，所以不能强制国家机关遵守，也不能作为司法机关司法审查的直接依据。另一种观点认为，国家政策规定在宪法条文中，是对立法者的宪法委托，委托立法者需以特定的、细节性的行为贯彻之。与否认国家政策具有规范效力的人不同，持这种观点的人认为，国家政策条款具有法的规范效力，立法者在实现该委托时，虽然拥有大量的裁量权限，但是若立法者订立的法律与宪法中的国家政策条款相违背，会产生违宪的后果。这种观点认为，宪法中的国家政策首先在于约束立法者，以责令国家调和社会中相互冲突的利益，如果立法机关不作为，则构成违宪。这种方式被德国学界认为是实现社会基本权利较为合适的方法。同样，将宪法中的国家政策视为制度保障，和宪法委托的相同之处在于，都规定立法者为义务主体，具有规范的约束力。其区别在于，将国家政策条款视为宪法树立的一种制度，立法者有义务进一步创建相关的制度来实现国家政策条款的要求。

通过考察南亚国家的宪法，我们发现，否认宪法中政策条款的规范效力显然过于极端。宪法中的国家政策条款虽然属于纲领性规定，内容模糊，但不能以此来否定其拘束性。南亚国家宪法均明确规定国家政策条款具有约束性。印度宪法规定，本篇所规定的原则是治理国家的根本，国家有责任在制定法律时贯彻这些原则巴基斯坦宪法规定，本章所规定的原则通称政策原则。任何国家机关和当局以及代表国家机关或当局执行职责的个人，必须遵守有关的政策原则。这些国家的宪法文本都以规范性要求明确规定了国家政策的约束力，国家机关有责任将这些政策予以贯彻。

那么，国家政策条款是否属于宪法委托，即立法机关是否有义务和责任根据宪法中的政策条款进行立法?孟加拉宪法第8条第2款规定，本章所述原则是治理孟加拉国的基本原则，是国家制定法律所依据的原则印度宪法第37条规定，本篇所述原则是治理国家的根本，国家有责任在制定法律时贯彻这些原则。英文表述使用的in making laws或in the making of laws，中文意思是在制定法律中，这与一般情况下对议会作出宪法委托的表述所使用的by law(通过制定法衡有所区别。这种表述上的不同，表明这并不是对立法机构积极履行立法义务的规定，而是一种行为上的约束，即立法机关在制定法律时必须和这些原则保持一致，或者不抵触。换言之，这些规定并不要求立法机关必须履行这些立法义务，当然也不构成所谓的立法不作为，仅仅是对立法机关立法行为的一种判断。这可以从斯里兰卡宪法的相关规定得到进一步的佐证。斯里兰卡宪法明确规定，本条所规定的国家政策指导原则旨在指导议会、总统、内阁制定法律、治理国家，以建立一个公正、自由的社会。这里用的是指导(guide)一词，说明宪法中的国家政策条款并不是毫无意义的纲领性方针，也并不构成立法委托，而是为立法机关的立法行为确立判断标准，促使立法机关在立法过程中要符合基本原则条款的规定。

此外，南亚国家宪法普遍规定，行政机关履行职责也应当遵守国家政策原则的规定。巴基斯坦伊斯兰共和国宪法第29条第3款明确规定，每年，总统应就联邦事务，省长应就本省事务，责成有关人员草拟关于遵循和执行政策原则情况的报告，并分别提交议会上下两院或省议会;国民议会和参议院或省议会的议事规则应就对上述报告进行讨论事宜作出规定。从而明确了执行这些政策的行政机关的积极义务。行政机关在此类报告中应当反映政府当年就保证妇女参与国家生活、扫除文盲、保护婚姻家庭、提高人民生活水平等各个方面采取了哪些措施，达到哪些效果。这就要求行政机关要按照宪法规定，采取有效措施以保障国家政策条款所涉及的公民就业权、受教育权的落实。

二、南亚国家宪法政策条款对司法机关的约束力

有学者认为，宪法中的国家政策条款特别是涉及国家社会经济政策和福利政策的内容，应当同宪法权利一样，具有直接效力，可以请求法院的救济。例如，宪法中的国家政策条款通常会规定国家有责任促进就业，此种观点认为，这一规定就是创设了宪法上的就业权，公民有权利直接行使而无需以其他法律为前提。但这一观点承认公民可以依据宪法条款向法院寻求救济，无异是将政治政策的决定权限，由国会转移到法院的手上，如此，宪法所分别赋予立法者及法院的任务及职权，便形成混淆。

南亚国家宪法中的政策条款都明确规定了国家政策条款的不可诉原则。印度宪法第37条规定，本篇所含条款，不通过任何法院实施巴基斯坦宪法第31规定，不得以与政策原则不一致为理由提出指控孟加拉宪法第8条第2款规定，本章所述的原则，没有司法强制性斯里兰卡宪法29条规定，本章规定既未授予权利也未施加义务，其在任何法院、法庭均无强制力。不得以违反本章规定为由向任何法院、法庭提起诉讼。显然，这些国家的宪法均明确规定了国家政策的不可诉性，即任何人不得以宪法中的国家政策条款为依据寻求救济。

国家政策条款不具有可诉性，是否等于排除了司法审查?如果将国家政策条款视为立法机关应当履行的积极义务，立法机关的立法不作为就需要承担法律责任，应将其纳入司法审查的对象。但根据前文分析，宪法中的国家政策条款并没有赋予立法机关积极义务，只是为立法机关提供一个制定法律的指南和指导，不得以宪法中的国家政策条款为依据判定立法机关违宪。巴基斯坦宪法第30条就明确规定，不得以与政策原则不一致为理由而对行动或法律的有效性提出异议。这就不仅排除对立法机关的司法审查，也排除了对行政机关的司法审查。

排除司法审查，也不具有可诉性，那么，国家政策条款是否对司法机关有约束力?从宪法文本看，南亚国家宪法中的政策条款都明确国家机关有遵守国家政策的义务，司法机关自然包含在国家机关的范围之内。斯里兰卡宪法第27条第1款明确规定遵守国家政策条款的主体包括议会、总统、内阁印度宪法则在36条中将国家政策的遵守主体明确定义为国家，除需另作解释外，这里包括印度政府与议会、各邦的邦政府与邦议会以及在印度领土内或属于印度政府管辖的地方当局或其他机构;孟加拉宪法规定，国家包括议会、政府和法定公共当局。从这些规定可以看出，大部分南亚国家都未将司法机关排除在外。但问题在于，对司法机关而言，宪法既排除司法审查，又排除可诉性，在实践中应当如何适用国家政策条款?

三、南亚国家宪法政策条款和基本权利条款效力的区分与平衡机制

南亚国家宪法明确规定国家政策条款和基本权利条款在效力上的区别，基本权利条款可以由法院适用，而国家政策条款不具有可诉性，但是否可以由此得出，基本权利条款优先于国家政策条款?当国家政策条款和基本权利条款在现实中发生冲突时，究竟何者优先?

首先，将基本权利条款与国家政策条款分开并赋予不同的效力。印度宪法规定，包括平等权、自由权、反剥削权、宗教自由权、文化教育权在内的基本权利，通过最高法院视情况发布包括人身保护令、执行令、禁令、追究权力令与调卷令等令状予以保障。但是对于国家政策的指导原则，则明确规定不得通过法院实施。虽然国家政策指导原则没有直接的法律效力，但将基本权分为二个层次，以不同的方式加以保障是印度宪法的重要特点。

其次，基本权利条款和国家政策条款在内容上有重叠。从宪法文本可以发现，国家政策指导原则所涉及的内容在基本权利中也有所规定。斯里兰卡宪法第3章基本权利第12条第2款规定，公民不因政治观念、种族、语言、宗教、社会地位、性别、出生地等遭受歧视，而在国家政策指导原则中的第27条第6款规定，国家应保障公民享有平等机会，任何公民均不会因其职业、种族、语言、社会地位、宗教、政治见解而遭受不利条件。规定的内容都是公民的平等权，但为什么要分别在不同章节作出规定?仔细分析不难发现，基本权利条款对平等权的规定可以理解为禁止任何人因种族、宗教、语言、社会地位、性别、政治观念、出生地等歧视公民的行为，即赋予包括国家机构在内的所有机关和组织消极不作为的义务，而国家政策条款规定可以理解为是对国家责任的申明和强调。国家政策条款中多以国家应致力于、国家应禁止、国家应保护、国家应采取措施的表述强调国家积极作为的责任，而不能仅仅根据国家的需要，否定其对人权保障的价值。显然，这是从两个不同角度对同一种权利进行规定。

再次，基本权利条款和国家政策条款冲突时折射出社会公平的价值。宪法赋予国家政策条款和基本权利条款不同的法律效力，当二者发生冲突时，应当如何解决?随着福利国家理念的逐渐兴起，南亚国家更加关注公民对社会公平的期待，纠正过度自由竞争带来的社会不公正。自上世纪80年代以来，印度最高法院在判例中多次强调两者价值的同等性。印度最高法院对国有化法一案的裁决就是建立在对宪法第3篇与第4篇之间的平衡上，如果强调一方的优势地位就可能导致对这种平衡的破坏，这种平衡体现为印度宪法第31丙条的规定中。该条款规定，任何保证实施第4篇确定的全部或部分原则的国家政策之法律，不得以其同第14条、第19条规定的权利相抵触或剥夺损害了这些权利而视为无效，任何宣告实施这种政策的法律都不得以它未能实施这种政策为由向法院提出质疑。孟加拉宪法第47条第1款规定，凡对下列任何事项做出规定的法律，不得因它与本章所保障的权利相抵触或者因它取消或剥夺本章所保障的权利而视为无效。如果议会在上述法律(如果是现行法律，包括所作修正)中明确宣布，制定上述条款是为了使本宪法第2章所述国家政策基本原则发挥有效作用。此类规定的目的是为授权立法机关在立法时对基本权利予以合理的限制，使财产所有权、自由权等受到国家政策的限制，充分显示出宪法对社会公平和正义的追求。

最后，基本权利和宪法政策相结合保障人权。印度最高法院通过适用宪法中的政策条款确认那些体现关怀弱者权利的政府行为的合宪性。如在Francis Coralie Mullin一案中，法官巴格瓦蒂宣称:生命权包括由尊严地生活的权利，包括所有与此相关联的东西:基本的生活必须品如足够的营养、衣着和栖息场所。印度最高法院在保障公民基本权利时，自觉将国家政策的指导原则纳入其中，如最低工资保障、人道的工作条件、提供一定的生活标准、提高营养和公共健康等等。印度最高法院根据宪法的国家指导原则，通过扩大解释，使得某些基本的经济人权也可以像基本权利那样得到落实。印度将国家管理的基本原则作为政策条文写入宪法，规定立法机关、行政机关和司法机关在履行职责时都应当推动这些原则的实现，促使印度法院特别是最高法院通过发挥司法能动性，对弱势群体进行倾斜性保护，这是对近代以来片面强调自由和形式平等原则的纠正。因此，有学者指出，印度宪法中的国家政策指导原则是采取肯定性行动保护、提高社会中弱者地位的指令。

四、启示

限制国家权力和保障公民权利是传统宪法的主要内容，但随着社会的发展，宪法的作用不仅在于约束国家权力以防止侵犯公民权利，而且担负起更多福利国家的责任。在此背景下，以宪法规范的形式确认国家政策，是必然选择。

首先，国家政策入宪，能使国家所制定的政策不偏离宪法规定的方向，从而有利于对国家的长期发展进行确定性指引，对民主执政发挥约束力。其次，国家政策入宪，也为人民评价和监督政府提供了明确标准，人民可以藉此审视政府的行为是否有偏差，尽管不是由法院追究责任，但是选民们会追究责任的。再次，国家政策入宪，可以展示国家的目标和理想。例如义务教育水平的提高、工作条件的保障和生活水平的改善，由于国家政策通过宪法确定为管理国家的基本原则，因此，立法机关、行政机关、司法机关都有义务在履行职责时推动这些原则的实现。正如詹宁斯所述:写入宪法的社会政策的指导原则，旨在为议会提供一般指导，所有这些内容之所以被写入宪法，是因为宪法起草者和批准者认为这些内容是合乎需要的。最后，宪法不是国家政策，但是宪法可以规定国家政策。目前，我国宪法学界对宪法总纲中的政策性规定存在分歧。有学者认为国家政策不应入宪法，原因在于这有可能削弱宪法的稳定性及权威性，同时，宪法中规定一般政策将束缚立法者的手脚，使之不能随社会变化而即时进行政策调整，特别是经济政策条款成为历次修宪的主要部分，成为这种观点的有力论据。南亚国家的政策入宪及其在实践中对保障社会和谐发展，以及通过基本权利条款和政策条款权的有效平衡对社会正义产生的积极作用，为我们正确认识国家政策的宪法效力，提供了十分重要的借鉴意义。我国宪法中的政策条款一方面在内容上应当更具有长远性和社会发展的总体性，另一方面在规范性和效力上也需要提高。