少数民族地区社会组织提起环境公益诉讼探讨

一、少数民族地区社会组织提起环境公益诉讼的理论与实践

(一) 理论基础

其一，环境权理论。1972年，在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议上通过了《人类环境宣言》，该宣言指出：人类有在过尊严和幸福生活的环境中享受自由、平等和适当生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。这一表述不仅将环境权与自由、平等等基本人权置于同等重要的地位，而且还指出环境权既是权利又是义务，既事关当下又指向未来。至此，环境权理论在世界范围内得到了广泛的认同。环境权是一项基本人权，其包含了环境使用权、知情权、参与权以及请求权等内容。环境权理论将公民环境权视为一项基本的人权，这就赋予了公民依法保护其环境权益的正当性。其二，公共信托理论。1970年，美国密歇根大学法学教授Joseph L. Sax在《密歇根法学评论》上发表了论文《环境资源领域的公共信托原则：有效的司法干预》一文，首次将公共信托理论引入环境保护领域。Joseph L. Sax教授认为，对于人类而言，自然资源是极端重要的，其理应由全体公民共同享有，而政府只不过是基于全体公民的委托而代为管理。依据公共信托理论，当政府不履行或未及时履行其义务时，公民有权自行向法院提起诉讼，维护自然资源的安全。

(二) 立法模式

世界各国在社会组织提起环境公益诉讼方面主要有如下几种立法模式。其一，概括授权模式。1970年，美国《清洁空气法》规定，任何人均可以以自己的名义，对任何人包括美国政府、政府机关、公司或个人等提起诉讼。该规定将空气污染方面的环境公益诉讼原告资格授予了每一个人，并且既可以提起民事诉讼又可以提起行政诉讼，这一类型的诉讼被称为公民诉讼。其二，个别授权模式。在英国，严格地说，只有检察长才具有环境公益诉讼的原告资格。但如果检察长没有起诉的意愿，那么，社会组织可以向检察长申请，经过检察长同意，社会组织可以获得环境公益诉讼的原告资格。其三，仅允许提起行政公益诉讼的模式。根据日本《行政案件诉讼法》的规定，日本民众可以向法院提起民众诉讼，要求国家机关或地方公共团体纠正其不符合法律规定的行为。从世界各国的立法模式来看，授予社会组织提起环境公益诉讼的原告资格是时代发展的必然选择。

我国采取的是概括授权模式。《民事诉讼法》第55条授权有关组织对污染环境的行为提起公益诉讼的原告资格。而结合《环境保护法》第58 条的规定，我国只是对有关组织的资质做了普遍性的要求，而没有限定具体的社会组织。同时，我国的环境公益诉讼只包括民事诉讼，而不包括行政诉讼。至于针对国家机关在环境保护方面的渎职、失职等行为而提起的行政诉讼，则必须严格依照《行政诉讼法》进行。而我国的《行政诉讼法》并没有赋予无直接利害关系的社会组织原告资格。

二、少数民族地区社会组织的环境公益诉讼原告资格

就目前的情况来看，民族自治地方虽然享有地方立法权和变通权，但是实践中并没有专门针对社会组织的民族地方立法。少数民族地区社会组织的成立和运作必须严格依照国家法律法规，而判断社会组织是否具有环境公益诉讼的原告资格也应当以国家法律法规为标准。

(一) 资质条件

一方面，社会组织的成立需要进行比较严格的审批。根据我国《社会团体登记管理条例》第9条的规定，环保组织的成立应当首先取得环保部门的同意，然后再向民政部门申请设立。这实际上使得环保组织的成立必须获得两个部门的审批，增加了环保组织成立的难度。不过，随着改革的深入，一些地区放宽了环保组织等社会团体的成立条件。例如，浙江省规定部分社会团体不必确定业务主管单位，厦门市和广州市则取消了社会团体登记的申请筹备环节等。同时，我国对社会组织的成立条件也做了比较严格的规定。例如，在会员数量方面，成立社会团体必须有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员。社会组织的成立是其提起环境公益诉讼的前提，因而社会组织的成立条件也就构成其作为环境公益诉讼原告的基本资质条件。另一方面，对于已经合法成立的社会组织而言，其获得环境公益诉讼的原告资格还必须符合特定的条件。根据新修订的《环境保护法》第58条的规定，社会组织必须符合两项条件才能够向法院提起环境公益诉讼：一是依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;二是专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。而根据《解释》的规定，所谓设区的市级以上民政部门包括设区的市、自治州、盟、地区、不设区的地级市、直辖市的区以上人民政府民政部门;所谓专门从事环境保护公益活动不仅要求其章程所规定的宗旨和业务范围是维护社会公共利益，而且其实际上也应当是从事环境保护公益活动。同时，社会组织所提起的环境公益诉讼应当与其宗旨和业务范围具有关联性。而所谓无违法记录是指既无刑事违法记录，又无行政违法记录。

(二) 诉的利益

新修订的《民事诉讼法》只是规定有关组织可以提起环境公益诉讼，但是并没有解释社会组织与环境公益诉讼案件之间是否必须具有诉的利益以及如何判断的问题。在《解释》中，最高人民法院详细界定了社会组织与诉的利益之间的关系。首先，原则性规定。社会组织提起的环境公益诉讼所涉及的社会公共利益应当与该组织的宗旨和业务范围具有关联性。社会组织的宗旨和业务范围表明了该组织所擅长的专业领域，是其能力的一种体现。其次，限制性规定。一是要求社会组织有五年以上专门从事环境保护公益活动的经验;二是在社会组织所提出的诉求不足以保护社会公共利益时，法院可以向其解释变更或增加诉讼请求;三是社会组织承认不利于己方的事实和证据时，法院可以以损害社会公共利益为由不予认可;四是社会组织与被告进行和解或调解时，相关协议不得损害社会公共利益并且应当予以公示;五是在法庭辩论终结后，除非环保部门依法履行监管职责使得其诉讼请求已经全部实现，否则不许撤诉。还需要指出的是，我国法律并不禁止社会组织跨地域提起环境公益诉讼。最后，禁止性规定。禁止社会组织通过环境公益诉讼牟利，否则将视情节轻重受到民事、行政或者刑事处罚。既然是公益诉讼，因诉讼所获得的利益必须为社会公众所共享，而不能被社会组织所私吞，这是公益诉讼公益属性的本质要求。

三、不同主体提起环境公益诉讼的冲突与协调

(一) 具有环境公益诉讼原告资格的其他主体

正如上文所述，我国对环境公益诉讼原告资格的界定比较宽泛，从而导致具有原告资格的主体比较多。除了社会组织以外，如下几个主体也具有环境公益诉讼的原告资格：其一，环境保护行政部门可以提起环境公益诉讼。《海洋环境保护法》第90条第2款规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。该条规定实际上赋予了海洋环境监督管理部门提起环境公益诉讼的原告资格。2010年，最高人民法院发布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第13条规定，人民法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。该司法解释将所有环境保护行政部门都纳入了环境公益诉讼的原告范围之内。其二，检察机关也可以提起环境公益诉讼。我国的《宪法》与《人民检察院组织法》只是原则上赋予了检察机关监督法律实施的职权，而《环境保护法》和《民事诉讼法》也并未明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的权力。但是，在一些地方性法规和司法解释中却规定检察机关可以作为环境公益诉讼的原告。例如，海南省高级人民法院发布的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》明确规定，人民检察院可以提起环境公益诉讼。此外，无锡、昆明等地也有类似规定。其三，公民个人。

我国《宪法》规定，国家尊重和保障人权，而环境权则正是人权的重要内容。但是我国法律却并没有赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利，而是以民事损害赔偿诉讼的形式赋予公民原告资格。例如， 《侵权责任法》规定，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任，并且适用举证责任倒置原则，由污染者承担证明责任。《环境保护法》、《水污染防治法》等法律也有类似规定。不过，一些地方性法规却认可了公民作为环境公益诉讼原告的资格。例如，海南省高级人民法院发布的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》明确规定公民是环境公益诉讼的主体之一。