浅析自治机关构成与自治州地方性法规的授权逻辑

一、自治机关的概念

沿革自治机关正式作为一个规范概念始于1952年《民族区域自治实施纲要》(下称《纲要》) 第2条：各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导。其一，根据《共同纲领》第12条人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府的规定， 《纲要》作为诠释自治机关概念的关键的地方政权应包括人大和政府。其二，当时的政府概念与今不同，《共同纲领》第12条规定：各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关，故当时的人民政府除了今天的内涵外，还具有部分的人大常委会功能。因此， 《纲要》中的自治机关是涵摄当今意义上的人大常委会的职权在内的。自治机关作为一个正式的宪法概念始于五四宪法第54条第9款，但五四宪法并未对自治机关的具体构成作出明确规定，这是由于根据1951年的《十七条协议》，西藏实行完全自治，可以不召开人大，不选举政府。因此，西藏建立什么形式的政府，完全由那里大多数人民的意志决定， 五四宪法不明确自治机关具体形式的做法正是为了照顾西藏的特殊性。

在宪法上真正明确自治机关的内涵始于七五宪法第24条第1款：自治区、自治州、自治县都是民族自治地方，它的自治机关是人民代表大会和革命委员会。第22条第1款又指出：地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。由此，七五宪法上所谓的自治机关，其实包括民族自治地方的人大、人大常设机关以及政府。此后的七八宪法第38条第1款虽规定：自治区、自治州、自治县的自治机关是人民代表大会和革命委员会，第37条第1款却又指出：地方各级革命委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关，故此时的自治机关仅由人大和政府构成，不包括人大常委会。现行宪法第112条规定：民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，形式上仍为人大+政府的二元结构。

二、自治机关的构成之争

那么，民族自治地方的人大常委会属于自治机关吗?

(一) 肯定说

第一，根据《宪法》第57条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下称《组织法》) 的规定，我国各级人大常委会均为本级人大的常设机关。因此，既然自治地方的人大属于自治机关，那么作为其常设机关的常委会也必然属于自治机关范畴，否则人大闭会期间自治机关的职权由谁行使?第二，根据《宪法》第115条自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第3章第5节规定的地方国家机关的职权的规定，自治机关的构成与第3章第5节规定的地方国家机关应当一致，而该节中地方各级人大常委会的相关职权问题均被囊入(如第96、100、103、104、110条等)。这表明地方国家机关包括地方各级人大常委会，自治机关亦应包括民族自治地方人大常委会。第三，笔者致电请教曾参与1984年《民族区域自治法》起草和2001年修正工作的全国人大民委法案室原主任敖俊德教授。敖教授基于肯定立场，认为《宪法》第112条之所以没有明确言明常委会，是担心同后条中民族自治地方人大作为自治法规唯一立法主体的规定相混淆，但这并不影响其自治机关的身份。敖教授同时指出，2001年修改《民族区域自治法》时曾有同志建议赋予自治区和自治州的人大常委会修改本级人大制定的单行条例的权力。当时内部讨论认为在理论上并无异议，但出于稳妥考虑最终未予采纳。但这却说明民族自治地方人大常委会是具有自治机关身份的，否则何来对作为自治机关人大所制定的单行条例的修改权?

三、人民代表大会的双重宪法释义

肯定说与否认说看似针锋相对，但仍存在另一种可能的弥合逻辑，即宪法中的人民代表大会是否包含常委会之可能?

(一) 狭义理解

第一，通过与人民代表大会常务委员会连用或同条表述来突显人大与常委会的异质性，如《宪法》第100条、第58条、第59条第2款等。既作并列表述，则此时的人民代表大会当然不包含常务委员会在内。第二，虽单独表述，但可通过与对应条款的体系解释得出狭义内涵，如《宪法》第62条规定了全国人大的职权，结合第67条对全国人大常委会职权的专门列举，可知第62条专指每年3月召开的全国人民代表大会。第三，通过强调人大代表的来源彰显狭义内涵。如《宪法》第2条第2款人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，突显的是人民通过选举的方式选派代表，组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表人民行使国家权力，并对人民负责，受人民监督， 显然无法包容常委会的内涵。第四，还原某些条款的语言环境进行体系解释得出狭义判断。如《宪法》第60条第1款规定：全国人民代表大会每届任期五年，无法直接断定是否也包括全国人大常委会，但该条第2款随之规定：全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举，即说明前款的五年任期仅针对每年开会一次的全国人民代表大会，此亦与第66条的规定吻合。

(二) 广义诠释

第一，作为正式条款出现。如《宪法》第3条第3 款规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。 《宪法》第62条第(五)、(七)、(八) 项规定全国人大选举产生国务院总理、副总理、国务委员、部长、主任、审计长、秘书长以及最高法院长和最高检检察长;第67条第(七)、(九)、(十一)、(十二) 项规定全国人大常委会监督国务院、中央军委、最高法和最高检的工作，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，在全国人大闭会期间决定部长、主任、审计长、秘书长的人选，任免最高法副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长，任免最高检副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，批准省级检察院检察长的任免。故《宪法》第3条第3款所谓的人民代表大会包括常委会。在地方层面， 《组织法》第8条第(五)、(六)、(九)、(十一) 项，以及第44条的第(六)、第(八)、(十二) 项同样存在类似的规制逻辑。第二，作为章节标题出现。如《宪法》第3章第5 节的标题为地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，虽明确以地方各级人民代表大会为规制对象，但一方面，该章7节内容中并未为地方各级人大常委会单设专节，故结构安排上只能将地方各级人大与常委会问题同节规制;另一方面，该节除了针对地方各级人大的职权加以规定外，还在第96、99、100、101、103、104、110条中对地方各级人大常委会的相关问题予以明确，占到该节条文总数的41%。因此，第3章第5节的标题人民代表大会中亦包括地方各级人大常委会在内。相类似的，还有《宪法》第3章第1节的标题全国人民代表大会中的人民代表大会一词。然而，广义说的规范来源要么源自《宪法》总则部分的抽象规定，要么源自不具有针对性规制效力和明确效力场域的章节标题，因此，在解释具体制度问题时，应优先考量规制性更强的狭义诠释，即倾向于自治机关不包括人大常委会的判断。