民法论文之公共设施致害

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根据我国现有《国家赔偿法》的规定，因公有公共设施设置或者管理瑕疵所造成的损害，不属于国家赔偿的范畴。在我国目前的法律框架下，受害人可以依照《民法通则》、《侵权责任法》等的相关规定，向负责管理的企事业单位求偿。

一、公有公共设施致害适用民法的历史背景

全国人大法工委1993年在《国家赔偿法》草案中作了如下说明：桥梁、道路等公共营造物，因设置管理欠缺发生的赔偿问题不属于违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围，受害人可以依照民法通则的有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。于1993年的特殊经济条件来看，试探立法者的用意，当时其出发点应当落足于我国的经济制度。我国公有制经济是经济制度的基础，国有经济则是国民经济中的主导力量。在我国，几乎一切事关国计民生的大、中型工矿企业、铁路、邮电、桥梁、堤坝、水电站等设施，都属于国家所有。如果把这一类设施的致人损害责任也列入国家赔偿范畴，将会使国家赔偿的范围扩展到整个国有经济领域，这既非国库财力所及，也违背了国家赔偿法最初的立法旨意。于是，1994年《国家赔偿法》将公有公共设施致害赔偿纳入民事赔偿范畴，适用民事诉讼程序解决。

2010年4月29日《国家赔偿法》首次修订，公有公共设施致害仍未能纳入国家赔偿法。立法者认为公有公共设施设置或管理有瑕疵致人损害是由国家所管理的物引起，不是国家机关及其工作人员的违法行为引起，依违法责任原则不予

赔偿。

我国现行《国家赔偿法》国家赔偿范围也不包括公有公共设施致害赔偿。立法认为公有公共设施因设置或管理欠缺发生的赔偿问题不属于违反行政职权的问题，不应纳入国家赔偿范围之内，受害人所拥有的救济途径仍为民事诉讼。然而，在实践中适用民法并不利于保护受害者的合法权益，其结果往往产生公有公共设施致害而无人负责的现象。诸如现实生活中很多道路、桥梁因设置或管理欠缺，致使公民、法人和其他组织在某些特定情况下遭受的损害都不能得到有效的救济。不容忽视的是此立法规定反映了当时的社会经济状况和社会发展程度，当时《行政诉讼法》刚刚颁布，把政府当成被告，还存在着一定的适应期。但是随着社会的发展，政府提供的公有设施日益完善，行政权力的行使方式也越来越复杂，依当时的标准构建而成的国家赔偿制度随之日渐显出苍白的一面。

二、公有公共设施致害适用民法的局限性

我国民法中有建筑物等致人损害赔偿的规定，从法律适用的角度看，针对公有公共设施致害造成的损失适用民事侵权相关法律规范存在着一定的局限性。

(一)公有公共设施致害适用民法的公正性不足

在对现实案件的处理过程中，对于部分公有公共设施致害赔偿案件，法官适用《民法通则》第一百二十一条和第一百二十六条的相关规定来确定民事责任，虽然可以解决案件的责任追究问题，但是不容忽视的是对于一般的公民而言，普通民事侵权规则适用于履行公务职责的政府机关其结果的公正性值得怀疑，如果司法结果对于公民而言失去了公信力，法律即使解决了纠纷，对于社会整体的安定以及对法律的信仰都极为不利。因为一旦法官在民事判决或者裁定中不能对公民进行很好的解释，仅仅根据政府职责的内在要求解释相关规则，往往会造成不合理的结果。

(二)侵权法的性质不适合公有公共设施致害

侵权法与国家赔偿法都是调整损害赔偿问题的，但是，从性质上看，二者的差别在于，侵权法调整的是普通的民事侵权，而国家赔偿法调整的是国家机关和国家机关工作人员行使职权，即公权力主体的职务侵权。公有公共设施致害属于职务侵权的领域，如果将其纳入侵权法来调整，就模糊了侵权法和国家赔偿法的适用范围，不利于实现理论的一致性和清晰性。

其原因主要有以下几个方面：

第一点，公有公共设施致害赔偿责任适用侵权法的主张未跳出国家赔偿主权豁免理论的窠臼。随着现代行政从权力行政转向服务行政(或者说给付行政)，国家为保障人民福社，有义务提供公共服务，公民有权利用公有公共设施以及从政府得到福利给付。如果行政机关怠于履行这种义务或未尽合理注意义务，即构成不作为违法，由此给利用者造成的损害，国家应承担赔偿责任。

第二点，在公有公共设施的法律关系中，存在三方当事人。所有者(国家或者其他依法拥有所有权的主体)、维护者(行政机关或其特许的或法律授权的企业、事业单位或其他组织)、利用者(公民、法人)，前两者之间为行政特许或行政合同、行政委托关系，公民与设置管理者之间是利用关系。公有公共设施不因设置或管理者的性质而改变其自身的性质，由此产生的赔偿责任不应由设置或管理者承担。因为设置或管理者只是被委托者，由国家选任、受国家监督而实施行为，故他们只能作为赔偿义务机关，最终的赔偿责任应由所有者及义务负担者承担。

第三点，从法律关系的角度看，利用者与设置或管理者之间是公有公共设施利用关系，并不是平等的民事合同关系。对公有公共设施利用者收费也不能证明利用者与设置管理者之间是民事合向关系。在实践中，这种收费一般不是营利性的，而是一种规费，在价格上以设置管理成本为标准，其目的在于养护或者修缮公有公共设施。因此，利用者与设置或管理者之间不是平等的民事合同关系，公有公共设施致害不应适用民事法律中规定的等价有偿、过错责任原则，不应承担违约责任。由此可见，基于两种赔偿制度的差异，适用民法规定不利于保护受害者的合法权益。另外，不容忽视的是我国公共设施产权基本明晰，而经营管理权却相当模糊，由此往往产生公有公共设施致害而无人负责的现象。如果完全依照民法通则解决此类问题有相当的困难。相反，如果将其纳入国家赔偿范围，规定相应的赔偿义务机关的确定规则，如设置管理机关分离、不明等情况下被告的确定，更有利于受害人求偿权的行使。

三、结论

通过上文的分析可以看出，公有公共设施致害适用民事侵权法律规范理论上基础不足，在实践中也必然产生越来越多的矛盾。建议纳入《国家赔偿法》，以国家赔偿的形式解决纠纷，一方面符合公有公共设施的国家性质，能对受害人的权益进行有效救济，另一方面也满足了我国建设服务型政府的国家义务的需要。

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