检察宣告制度有关问题研究

推进检务公开，是党的十八届三中全会明确部署的一项改革措施。当前，全国检察机关正在深化推进以案件信息公开为核心内容的检务公开工作。根据高检院的部署要求，各地检察机关积极回应人民群众对执法办案公开的新要求新期待，不断创新完善人民群众有序参与、监督执法司法工作的制度机制。如山东等地检察机关创新建立的检察宣告这一检务公开新方式，在实践中就取得了积极成效。本文拟对检察宣告制度的有关问题作一简要论述。

一、检察宣告制度契合检务公开的法理基础

（一）检务公开的法理基础

法理是指形成某一国全部法律或某一部门法律的基本精神和原理。法理基础通常被理解为事物在法律精神和原理上的依据。理论界和实务界对检务公开的法理基础多有论述。湘潭大学法学院副教授张永红认为，检务公开的法理基础在于公民权利的保障和对检察权的监督。①湖南省人民检察院申诉处副处长刘丁炳认为，检察权的人民性和权力必须接受监督是检务公开的法理基础。②西南政法大学教授高一飞认为，检务公开是人民主权原则在法律监督领域的重要体现，符合中国特色人民代表大会制度的宪政结构；检察机关公开检察信息，是保证人民行使监督权的客观需要，也是检察机关维护公平正义的必然要求。③樊崇义教授将检务公开的法理基础归纳为：从检察机关在国家权力模式中的结构、地位、本质角度思考，检察机关的宪法地位和本质要求检察机关必须保障人权，因而，宪政原理是检务公开的宪政基础；从权力制约层面思考，检务公开遵循着权力制衡的原理，重点解决谁来监督检察机关的问题；从权利保障或以人为本的视角思考，检务公开就是检察机关通过规范执法行为，加强内外监督机制，从源头上预防犯罪，并将其在办案过程中违背人权保护原则的问题予以公布，自觉接受社会监督。④以上观点虽表述不同，但都把权利保障和权力监督作为检务公开的法理基础。公民权利的保障与国家权力的监督，是宪法的两大基本功能。公民权利与国家权力的关系问题也是法学的基本问题。检察权作为司法权，是国家权力的一种，在其运行过程中，同样涉及到公民权利的保障与国家权力的监督问题。公民权利的保障与对检察权的监督始终是考察检察权运行的两个基本视点，也是一切检察工作在法理上具有正当性的根本依据。由此可以得出，检务公开的法理基础就是权利保障和权力监督。

1.权利保障。检察机关在执法办案活动中，有相当一部分内容涉及到公民的法定权利，如侦查、审查起诉阶段犯罪嫌疑人、被害人以及相关证人等诉讼参与人的权利。检察机关向诉讼参与人公开相关案件信息是其法定的职责和义务，如刑事诉讼法第十四条规定：人民法院、人民检察院和公安机关应当保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利。检察机关在执法办案活动中，只有将相关案件信息通过一定方式向诉讼参与人公开，才能充分保障其合法权益，以最终实现公民权利保障的目的。

2.权力监督。任何公权力的行使都必须受到监督制约，检察权也不例外。检察权来源于人民又服务于人民，必须接受人民监督。检察机关的执法办案活动，如果没有一定的公开性，人民群众就难以进行监督。检察机关只有把除法律明确规定保密的情况外，对执法依据、执法程序、办案过程、执法结果等都向社会公开，才能更好地保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，最大限度地减少权力出轨、个人寻租的机会，以最终实现对检察权进行监督的目的。

（二）检察宣告制度契合检务公开的法理基础

检察宣告制度是对检务公开方式的一大创新，进一步说，也是检察机关案件信息公开方式的一大创新。在检察宣告过程中，检察机关通过把检察法律文书面对面的宣读和送达，将公平正义和法律威严以看得见摸得着的方式向诉讼参与人和社会公众表现出来。这种方式之所以在实践中取得了积极成效，就是因为它高度契合了检务公开的法理基础。

1.检察宣告更好地保障了诉讼参与人的合法权益。在检察宣告过程中，检察机关通过介绍案件基本情况，阐明作出决定的事实、证据和法律依据，针对诉讼参与人所提出的意见进行释法说理，最后宣布检察决定并告知诉讼参与人相应的救济程序。这种方式最大限度地保障了诉讼参与人的合法权益，增强了检察机关执法司法的亲和力，赢得了案件当事人的信赖。

2.检察宣告更好地保障了人民群众的知情权和监督权。通过邀请人大代表、政协委员和人民监督员等参与检察宣告，并让其对宣告活动发表意见和建议，进一步畅通了诉求表达渠道，把检察工作置于更加开放、双向、动态状态下运行。这种方式为社会公众有序参与、监督检察工作提供了制度保证，增强了检察工作的透明度，提高了检察工作的公信力。

二、适用检察宣告的法律文书范围

（一）检务公开的范围

检务公开是一个内涵十分丰富的概念，从广义上理解，检务公开就是检察机关的公务活动公开。2006年6月26日，高检院印发的《关于进一步深化人民检察院检务公开的意见》中，把检务公开界定为检察机关依法向社会和诉讼参与人公开与检察职权相关的不涉及国家秘密和个人隐私等有关活动和事项。关于检务公开的内容，高检院不同时期的文件中也各有不同的规定，但总的趋势是内容不断丰富完善，并逐步向检察执法办案过程延伸。如2013年10月9日，高检院印发的《深化检务公开制度改革试点工作方案》中，把检务公开的内容归纳为以下两类：

1.主动公开

（1）查办和预防职务犯罪工作重大部署，有较大社会影响案件办理进展和结果。（2）职务犯罪案件查封、扣押、冻结涉案财物处理结果。（3）对久押不决、超期羁押问题和违法或不当减刑、假释、暂予监外执行的监督纠正情况。（4）高检院司法解释、本院有关规定及规范性文件的背景和内容。（5）危害民生、侵害民利的典型案例。（6）法院已作出生效判决案件的起诉书，以及检察机关直接受理立案侦查案件的不立案、不起诉、撤案决定书等检察机关终结性法律文书。（7）实名举报检察人员违法违纪行为的处理情况和结果。

2.依申请公开

（1）案件的诉讼文书、技术性鉴定材料。（2）案件流程、办案部门、办案期限等程序性信息。（3）对犯罪嫌疑人延长羁押期限或变更强制措施的办理情况、理由和依据。（4）控告、申诉案件办理情况、理由和依据。

（二）案件信息公开的范围

检察机关作为国家的法律监督机关，依照法律规定，负责批准和决定逮捕、公诉、职务犯罪侦查和对诉讼活动实施法律监督。执法办案是检察机关的中心工作和主要任务，这决定了在检务公开过程中，案件信息公开应是其核心内容。关于案件信息公开的内容，2014年9月18日高检院印发的《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》中，把案件信息公开的内容分为三类：一是案件程序性信息查询；二是重要案件信息发布；三是法律文书公开。

实践中，诉讼参与人和社会公众对司法的关注点具有明显差异。社会公众主要关注有重大社会影响的案件信息，而诉讼参与人则更加关注与其自身利益密切相关及自身参与的案件的相关信息，即使两者关注的案件发生重叠，两者对具体案件信息的关注点也有差异。因此，对象的不同决定了需求内容的不同，内容的不同又决定了公开方式的不同。单就法律文书公开这一项来说，人民检察院制作的法律文书，应当依照法律规定，及时向当事人、其他诉讼参与人和有关单位送达、宣布。但是，应当采取何种方式向诉讼参与人送达或向社会公众公开，是值得研究的。检察宣告制度就是对法律文书公开方式探索的产物。

（三）适用检察宣告的法律文书范围

检察宣告仅仅是法律文书公开方式的一种，并不是所有的法律文书都适合通过检察宣告的方式来进行公开。在法律文书公开过程中，必须充分考虑到检察机关在诉讼活动中处于中间甚至起始环节这一重要特点，在确定公开的范围、内容和时机时，要把尊重司法规律与自觉维护司法权威统一起来，严格遵守法律规定，注意处理好与其他司法机关的关系，突出重点，区分轻重缓急，做到适时、适当，实现政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。因此，在实践中应当对适用检察宣告方式公开的法律文书范围作出一定限制。有的学者建议应选择那些标志着案件在检察环节终结性的法律文书作为检察宣告的对象，并把检察机关终结性法律文书归纳了以下几种：《不立案通知书》、《不批准逮捕决定书》、《不起诉决定书》、《起诉书》、《撤回抗诉决定书》、《终止审查决定书》、《不提出没收违法所得申请决定书》、《不提出强制医疗申请决定书》、《刑事申诉复查决定书》、《民事行政检察不支持监督申请决定书》、《终结申诉复查决定书》等。⑤滨州检察机关规定对13项检察决定实行公开宣告，即：不构罪的不批捕决定；无社会危险性的不批捕决定；公安机关要求复议或提请复核案件的审查决定；公安机关提请延长侦查羁押期限的不批准决定；羁押必要性审查后作出的变更强制措施决定；申请立案监督的答复；不起诉决定；刑事案件不予抗诉的答复；不支持监督申请的决定；民事行政案件的终结审查决定；刑事申诉案件的复查决定；国家赔偿案件的决定；其他需要宣告的事项。⑥笔者认为，创新建立检察宣告制度的目的是着眼于完善新形势下检察权的运行机制，推动检察权的司法化运作，在探索阶段其适用范围不宜过宽，重点应当放在刑事检察领域，可暂时把《不批准逮捕决定书》、《不起诉决定书》作为探索的重点，以深入研究解决检察宣告制度在实践中出现的问题，尽快形成可复制、可推广的经验办法，待条件成熟时再扩大其适用范围。

三、检察宣告程序中参与人的范围

前文提到，检务公开的法理基础是诉讼参与人的权利保障和社会公众对检察权的监督。因此，诉讼参与人和社会公众作为检务公开的两个重要对象，在检察宣告程序中也是最主要的参与人。另外，在检察宣告中，有关检察人员以及检察决定事项涉及的侦查机关等也是重要的参与人。

（一）诉讼参与人

诉讼参与人是诉讼活动中享有一定诉讼权利，并承担一定诉讼义务的除国家专门机关工作人员以外的人。根据刑事诉讼法的规定，诉讼参与人包括犯罪嫌疑人、被告人、被害人等当事人和法定代理人、诉讼代理人、辩护人、证人、鉴定人、翻译人员等。在针对不捕、不诉案件进行检察宣告的程序中，其参与人主要是指案件的当事人及其法定代理人、近亲属、辩护人、诉讼代理人等。

（二）社会公众

公众是指不特定的社会主体。邀请社会公众参与检察宣告，主要是为了更好地保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权，不断提高检察执法公信力、亲和力和人民群众对检察工作的满意度。在检察宣告中，社会公众的参与范围除普通公众外，还包括诉讼当事人所在单位、学校、居住地居委会、村委会代表，以及与案件没有利害关系受邀的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员、专家、学者等。

（三）有关检察人员

检察机关是检察宣告的组织者，其参与者主要包括宣告人、案件承办人、书记员等。一般案件可以由案件承办人兼任宣告人，书记员负责记录。对有重大社会影响的案件，可以考虑由案件承办部门的负责人、分管副检察长或检察长担任宣告人，案件承办人只负责介绍案件基本情况，阐明作出决定的事实、证据和法律依据，针对诉讼参与人所提出的意见进行释法说理等。

（四）检察决定事项涉及的侦查机关等

我国刑事诉讼法规定了公检法三机关在刑事诉讼中应当分工负责，互相配合，互相制约的原则。实践中，因三机关之间信息公开不及时、不充分而导致监督制约不力甚至矛盾冲突的情形时有发生，严重影响了司法公正、效率等价值目标的实现以及公众对司法的评判。在检察宣告中，通过邀请检察决定事项涉及的侦查机关等参加，不仅有助于刑事司法目标的实现，也与权力制衡理论的要求高度契合。

四、检察宣告的制度设计

检察宣告制度是一项全新的探索，在实践中必须加强统筹协调，注重制度设计，建立健全相关工作机制，争取尽快形成可复制、可推广的经验办法。在制度设计时必须把握好以下几个问题：

（一）明确检察宣告的主管部门

《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》规定，案件管理部门是案件信息公开工作的主管部门，负责案件信息公开的组织、监督、指导和有关服务窗口的查询服务等工作。检察宣告作为案件信息公开的一种方式，也理应由案件管理部门负责牵头组织。在检察宣告过程中，需要明确的是相关办案部门是检察宣告的第一道关口、负主体责任，案件管理部门是最后一道关口、负监督责任，部门之间必须加强工作协调，形成合力，共同推进这项工作。

（二）规范检察宣告的场所设置

从各地检察机关实施检察宣告的实践来看，许多检察机关在检察院内部设立了检察宣告庭，宣告庭划分为执法活动区和旁听区，正面墙壁悬挂国徽，下设宣告台，中间是宣告人，左右各设立检察员、书记员席位，宣告台对面是被宣告人。实践中，这种设置是否适合所有进行检察宣告的案件类别，有待进一步探索。今后，检察机关应当从深入推进执法规范化建设的高度，统一明确检察宣告场所的设置标准，对检察宣告庭进行统一规范。

（三）制定检察宣告的程序细则

检察宣告制度能否在实践中取得成效，其程序设计是否合理至关重要。从公开的报道来看，滨州检察机关把检察宣告的程序分为了三个阶段，即宣告准备阶段、宣告阶段、回访阶段。⑦笔者认为，在检察宣告程序设计时，要把第二个阶段即宣告阶段的程序作为重点。另外，鉴于适用检察宣告案件类型的广泛性，还必须根据案件类型的不同制定不同的程序细则。

（四）建立检察宣告的保密审查机制

检察宣告在充分保障人民群众对检察工作知情权和监督权的同时，也要注意对国家安全和公民个人隐私的保护。对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的案件以及其他依照法律规定不应当公开的案件，不得进行检察宣告。对拟公开宣告的案件，在检察宣告前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》、《检察工作中国家秘密范围的确定》以及其他相关规定，进行审查，该遵守的安全规则一定要遵守，该保密的一定要保密，注意保护国家利益和当事人的合法权益。

（五）细化检察宣告的风险防范机制

刑事案件多存在矛盾相互对立的双方，尤其是在不捕、不诉案件中，若处置不当很可能会激化矛盾，引起事态升级。因此，必须将拟公开宣告的案件全部纳入风险评估范围。在检察宣告前及宣告过程中，必须根据案件的性质、严重程度和影响范围等，进行风险等级评估，充分研判可能发生的质疑、不服决定等风险，及时制定处置预案，积极与有关方面和有关人员沟通，坚决避免矛盾激化、事态升级。

（六）完善民意收集转化机制

探索检察宣告，要注重强化诉讼参与人和社会公众对案件的评价功能，通过建立完善民意收集转化机制，实现信息的双向流动。在检察宣告结束后，要及时征求案件当事人和其他参与人对检察机关执法办案活动的意见和建议。对参与人提出的异议，能当场予以解答的要当场解答，不能当场解答的研究后要及时予以回复；对提出的改进检察工作的合理化意见和建议，要认真吸纳，并进一步转化为今后做好检察工作的动力。