完善地方金融管理体制的若干思考

1、中央和地方金融管理体制的现状

当前，我国的金融管理体制现状是地方管理和中央管理相结合的金融管理体制，而在1984年到1993年的金融改革与发展阶段，我国处于全面的金融体制改革发展中，建立了中央银行、国有商业银行、股份制商业银行的金融银行体系，其中中央银行是领导，国有商业银行是主导，并发展了非银行的金融机构如信托、租赁、财务等类型的公司。在1995年和1997年底，随着《中国人民银行法》的颁布和的第一次全国金融工作会议的展开，要求中央对金融要加强监管，由此形成了中央垂直管理的金融体系。在2003年开始试点改革农村信用社，从此，中央逐渐开始把部分金融管理职责交给地方政府。在金融业迅速的改革创新过程中，推动了金融机构极其市场的发展，市场中的新型金融业态逐渐发展壮大起来，这逐渐拓展了地方金融管理范围，由此形成了今天的中央和地方双层管理体制。站在机构的角度，银行业、证券期货、基金、保险等金融机构由中央来进行监管，而地方性的民间金融市场中发展起来的小额贷款企业、投融资担保机构、保理机构、典当行等由地方政府管理。多数金融市场如外汇、黄金、保险、信贷、货币等市场由中央来监管，而地方政府只对民间融资市场的非法集资部分进行管理。在2002年以后，从上海成立了金融服务办公室以后，全国陆续在各大省的地级市甚至有县级市成立了地方金融办共240多个，由此，各个地方政府开始了对地方金融的领导，并在地方金融办为主和地方商务部、经信部、发改委等部门为辅的构架下共同管理金融。地方政府下达任务到地方金融机构，地方金融机构负责具体的金融管理职责。

2、完善地方金融管理体制的必要性

中央所具有的金融事权过大，这严重影响了地方政府的积极性。金融管理在地方一般是由一省的常务副省长或者是一市的常务副市长来管理，足可见地方政府对金融的重视，意识到金融对于地方经济和社会发展的巨大作用。由中央主导的金融管理体系虽然在防御风险方面具有很大的优势，但是却无法有效的调动当地政府的积极性，对于中央管理政策的传到和执行也会产生影响。例如，中央出台的明确的政策支持微小企业的发展，但是在地方，微小企业融资的成本则不断升高，虽然利率是可上浮的，然而上浮的利益在大多数时候都低于融资或者违约的成本，所以尽管上面有中央的政策，实施的难度却比较大政策很难到位。在推动和落实中央政府的政策方面，地方政府可以充分发挥自身的作用，比如融资、担保以及激励政策的制定。但是这需要中央将相应的事权下放到地方政府。

目前由中央政府主导的金融管理体制无法跟上金融创新的脚步。目前市场上出现了很多如小贷工资、融资担保以及资本管理方面的公司，其业务主要涉及到金融，目前我国的金融管理体制没有明确对该部门企业的管理，也没有委托地方政府进行管理。随着互联网技术的飞速发展，金融创新更是日新月异。例如支付宝成立于2005年，然而直到2011年央行才给其颁发了第三方支付的牌照。此外还有阿里金融下的另一款金融产品余额宝，其仅仅9个月的时间就募集到了5000亿的资金，因而可以看到互联网金融发展的速度非常迅速。互联网金融呈现出发展分散而迅速的特点，仅仅依靠中央政府的力量是远远不够的，也需要与地方金融管理部门相互配合实现联合监管。

地方的金融企业发展与金融企业管理存在冲突，需要对地方政府的职能进行规范。金融资源是地方企业发展不可或缺的助推力，因而地方政府也愿意参与到主导地方金融资源配置的过程中来；然而地方政府和中央政府针对金融管理的目标有所不同，其出发点和落脚点都是地方经济的发展，然而缺乏金融风险意识。为了要达到目的，免不了地方政府对金融企业的干预。和之前相比，地方政府已经很少直接对金融行业进行干预，但是还是存在一些间接性的干预。比如政府出台的奖励性的办法，对商业性银行的贷款业务以及金融创新进行考核和奖励，如果地方政府的目标和中央政府对金融管理采取的措施存在较大的分歧的话，金融领域的监管和稳定将面临严峻的挑战。政府对金融机构的干预还体现在对金融高管的任免上。地方政府可以组织关系的任免来对金融管理进行干预。此外政府还往往利用行政权力和政治影响借助手中的资源来对银行进行干预，对于金融产业的发展方向也产生了较大的影响。这种间接的干预方式在一定程度上影响了国家宏观的金融调控政策，也容易导致金融风险的发生。

不明确的金融管理边界，会使得金融监管出现空白和交叉重叠的地方。我国的中央和地方之间存在金融管理边界不明晰的地方，一些金融领域是中央和地方都在执行监管，导致了监管的交叉和权责冲突；而一些金融领域是中央和地方都没有管理到位的，从而出现了漏管的空白区域，导致管理盲区。在农村合作金融机构出现以后，国家确定了地方政府负责实行对信用社的管理，而先前就存在的银监会承担了对银行机构的监管职能，农村信用社属于银行机构，所以银监会也同时对信用进行金融监管。这样就使得中央监管和地方监管出现交叉、重叠的监管冲突。对于监管盲区领域主要集中在资金融通方面，农村信用合作中的资金互助会的业务由于中央金融监管部门尚未进行审批，而地方政府也没有对其进行管理，由此出现了监管真空的区域，例如沿海地区陆续爆发的涉嫌非法吸收公众存款的农民资金互助组织就是金融监管真空区。

3、完善地方金融管理体制的改革思路

在管理地方金融时，需要处理好地方管理和中央监管两方面的关系，这是当前地方金融管理体制改革的关键。我国的中央金融监管体系已发展完善，由此，需要对地方金融管理体制进行重点改革创新，只有处理好了中央和地方两层金融监管职责以及处置风险的责任，理清事权与责任的关系，才能管理好地方金融，并发挥中央和地方两层管理的积极性。

第一，明确中央和地方的金融监管边界。对那些吸收众多客户资金的金融机构，其管理职权应该交由中央来进行金融监管；而对于客户数量少和资金量小以及其业务范围有限的金融业务机构，此外还有农村信用社的监管，其管理职权应由地方性的省级政府来负责，其重点监管内容是对公众资金的吸收。明确监管边界以后，需要制定出统一的金融业务经营的规章制度与监督管理规则，这需要由发展成熟的中央金融管理部来进行制定，以便对省级地方的金融监管提供指导，对其工作进行协调与监督。面对金融市场中众多的金融机构，其对公众有密切的接触关系，这些金融机构的稳定发展对社会稳定有极大的影响，所以，金融交易市场应该由中央相关金融部门进行监管，而地方金融部门可以监管区域性的金融交易市场。另外，还需要国家建立健全金融监管的法律规范，明确地方政府的金融监管权责范围。

第二，确定中央与地方金融风险处置责任。对于金融市场中的风险防范与监管，需要划分明确的风险处置责任，避免矛盾的产生。中央监管部门中的中国人民银行、银监会、证监会、保监会一行三会分别防范各自行业领域的金融风险，而中国人民银行的责任稍大一些，需要对系统、整体、交叉性的金融风险进行防范化解，还要协调好金融交叉产品和跨市场的金融创新方面的管理，对整个金融界的稳定起到整体的维护保持作用。地方政府则是对地方性的金融风险进行防范与化解，主要负责监测、评估、预警以及处置地方的金融风险。当前，需要建立和完善地方性的金融风险补偿与分担机制，让地方的政府、各金融机构以及行业协会都参与进来，通过有效的地方金融风险补偿与分担机制来保障风险救助实施，这也能有效地发挥地方政府的资源优势来改善地方金融生态环境。

第三，建立中央与地方的金融监管协调制度。虽然我国的中央金融监管制度已经建立成熟，然而由人民银行带头建立的金融监管协调部际联席会议制对与地方的监管部门不能进行有效的协调，所以，还需要建立中央和地方两层监管部门之间的协调机制，以此来明确划定双方的金融责任和义务，并通过协调机制来起到保障作用。具体可以建立中央和地方进行金融监管信息共享，通过对风险处置、业务开展以及金融消费者的权益保护方面来进行常规的监管协调，达到有效的日常协作监管，也可以进一步考虑金融办参与到金融监管协调联席会议制度中来。

第四，加强建设地方金融管理体制。具体对策是地方的金融机构应明确划分到对应的金融管理部门，目前，地方性的小额贷款企业、融资担保企业都划分到了不同的管理部门，对此，省金融办可以对地方金融事物进行日常管理，这需要加强金融办和商务、经信、发改委等辅助性金融部门进行协调沟通。对于地方金融的风险防范和管理发展方面，需要在适度管理理念的基础上，开展以满足地方经济实际发展需求的金融产品创新，并创新制度及其管理。所有的管理都需要人来执行，由此，需要培养建设金融管理人才队伍，一改重审批、轻管理的理念，必须严格地把事前审批和风险防范与日常监管和风险处置相结合来进行金融管理和监督。

结语

综述，我国的地方政府在管理地方金融过程中遇到了诸多问题，不利于我国金融的繁荣发展，亟需建设地方金融管理体制来规范地方政府和中央的监管权责范围，对风险处置的任务进行明确划分，建立健全中央和地方的金融监管协调制度和建设地方金融管理体制，以此来促进金融市场的繁荣发展，保障金融市场达到和谐有效的监管。