城乡一体化进程中失地农民社会保障的法律体系建构探究

城乡一体化的快速推进在推动我国经济社会建设高速发展的同时，也带来了许多待解决的问题。而也正是在这样的背景下，随着越来越多的农用土地被征用，农村失地农民也随之成为了继下岗工人这一群体之后出现的又一个特别引人注目的社会弱势群体。但是，不同的是，由于这一群体乃是近年来的新生事物，因而，在失去土地之后，一方面，他们远没有下岗工人那样能够通过组织渠道获得必要的保障，也无法像城乡一体化进程中的城镇居民那样及时获得相应的社会保障，另一方面，如何更好地实现其社会保障也缺乏相应的基本规范和基本经验。

一、农村失地农民社会保障建设呼唤相应的规范

城乡一体化的发展不仅形成了农村失地农民这一新的群体，而且，也在城乡一体化进程中进一步增加了失地农民的消费支出，同时，这一群体还在失去了土地资源这一基本生产资料的同时面临着就业难，融入城市难的问题。

(一)失地农民社会保障建设有待不断完善

失地农民的社会保障问题不仅是失地农民最为关心的问题，也是社会各界包括党和政府普遍关心的问题之一。但是，纵观当前关于失地农民的社会保障的实施，在实际执行中，各地更多地只是按照《土地管理法》和《物权法》的相关规定支付了一定的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等有关费用，而这些费用虽然在市场经济下还有可能超过现有法律规定的数额，事实上却又根本解决不了失地农民的生活问题。

另外，虽然多年来农民工已经成为一个特殊群体并获得了诸多方面的关注，但是，对于失地农民而言，与一般的农民工相比，在缺乏土地作业这一基本劳动手段的同时，其实就是完全地进入了失业状态，他们显然也就更需要有一个就业保障机制。

(二)农村失地农民社会保障法制规范存在更为明显的不足

改革开放本身离不开完善的社会保障制度，但是，直到目前为止，我国还没有一部完整的关于社会保障的法律，对于农村失地农民社会保障的法律法规建设更是处于空白时期。在这样的背景下，虽然《宪法》、《物权法》和《土地管理法》都涉及到了安置补偿问题，也难免因为缺乏具体规定和运作方法而流于形式。

二、农村失地农民社会保障法律体系建设的机遇

正在农村失地农民社会保障体系亚待完善而社会保障法制规范存在明显不足的同时，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的推动下，这一保障体系的法制建设无疑也获得了新的历史机遇。

(一)党和政府的高度重视和新一轮法制建设热潮的兴起必然有力推动农村失地农民社会保障法律体系建设

为了更好地推动城乡一体化战略，党和政府一直以来就极其关心农村失地农民的社会保障问题，不仅在强调农村体制改革，慎重稳妥进行农村土地制度改革试点，抓紧土地承包经营权及农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作的同时不断强调了完善和强化农业支持保护制度，也更是一直把农村社会保障制度建设放在了极其重要的位置。

(二)国内关于失地农民社会保障的法制建设提供了许多有益的经验教训

正是由于国内尚没有形成失地农民社会保障的全国性的统一的法律体系，在实际的执行中，为了及时解决失地农民的社会保障的规范化问题，一些地区就不能不及时根据当地的实际情况制定出相应的法制规范，形成了诸如成都模式、南海模式在内的各种失地农民社会保障方式。这些模式虽然不一定就完全适用于其他地区，不一定具有全国意义，但是，作为地区经验却无疑既能够给全国范围的农村失地农民社会保障建设带来极大的鼓舞，带动着全国农村失地农民社会保障建设工作的开展，而且，也必然为进一步形成失地农民社会保障的全国性的统一的法律体系提供了有益的经验教训。

(三)国外社会保障立法及其研究为我国失地农民社会保障的法律体系建设提供了重要启示

社会保障立法在国外已经有了110多年的历史，不仅这一事实本身为我国建立完备的社会保障的法律体系提供了一定的启示，我国国内关于国外社会保障立法和社会保障制度的研究也更是为健全农村失地农民社会保障法规提供了理论参照。

首先，对于失地农民，还在建立了涵盖养老保障、基本生活保障、医疗保障和失业救助保障等社会保障体系的同时，以法律形式规定了失地农民应该享有的包括教育、培训、就业和法律救济等等保障措施，进而形成了比较完善的失地农民社会保障的法律体系。

其次，就国内的相关研究而言，近年来随着研究的日益深入，国内研究也已经突破了简单的经验介绍层面，在征地程序、补偿标准、补偿方式以及建立完善的社会保障制度方面形成了一定的共识，并日益认识到制定专门的失地农民社会保障法律法规的重要意义。

三、构建农村失地农民社会保障的法律体系的建议

那么，既然农村失地农民的社会保障建设急切地呼唤着法律规范而当前又有着解决问题的机遇，在这样的背景下，我们究竟应该如何构建农村失地农民社会保障的法律体系呢?

(一)失地农民社会保障法律体系建设必须充分考虑失地农民自身的需要

法律体系首先显然必须着重对于失地农民社会保障制度的内容给予全面的规定和规范。在保障内容方面，根据现有的研究成果和对于国外经验的借鉴，最低生活保障制度、养老保障制度、医疗保障制度这些基本内容显然很多研究者都已经涉及，这里需要进一步说明的是，对于失地农民而言，由于他们已经失去了基本的生产资料，而且，在搬迁之后其生活场景也必然发生了新的变化，简单地参照原有的农村社会保障标准显然是不行的。

其次，失地农民社会保障显然需要有保障实施的主体、各种保障措施的实施和保障基金的筹集、运营、监管等问题。由此，自然就必须建立一套相应的运行机制，对此，相关法律显然就需要在充分认识应有运行机制内容与规范的前提下形成相应的规定，对于政府、征地人、失地农民及各相关主体的责任与义务，对于在土地征用、保障实施、基金管理以及相关的程序问题都给予明确的规范，进而设定完善的运行机制。

(二)失地农民社会保障法律体系建设必须考虑解决我国二元结构问题

城乡一体化战略的最终目的就是要消解我国目前存在的城乡二元经济结构，但是，事实上，在城镇一体化进程中，这一问题却变得越来越更加突出。在这样的背景下，党和政府虽然实施了一系列惠农政策，但是，并没有在根本上改变农村经济发展的模式。

当然，必须注意的是，作为法律制度的农村社会保障同样是由各种因素决定的，骤然建立一套体系健全，全国统一的失地农民社会保障法律体系显然也并非一日之功，但是，面对《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权楼责现象较为突出怕勺批评，针对失地农民的具体情况、围绕城乡一体化发展战略，首先确立失地农民社会保障单行法，制定适合各地农村实际情况的失地农民社会保障地方性法规，健全与农村社会保障相配套衔接的法律法规，毕竟应该还是可行的。

总而言之，在农村失地农民的社会保障建设急切地呼唤着法律规范而又有着解决问题的机遇的背景下，只要我们能够及时全面地贯彻《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的基本精神，不断增强法治意识，充分考虑失地农民自身社会保障的根本需要，就一定能够更好地完成农村失地农民社会保障的法律体系建设，进而推动城乡一体化战略的有效实施。