姚先生投资千万余元的水上项目，当初在多个职能部门的扶持下一路绿灯地开业了。结果，只运营了一年后水上乐园就被认定有违法用地情况，处罚后时隔三年，又被认定违法占地，地面附属物全要被没收。

　　 记者调查发现，该项目从动工之前的用地手续上就已埋下了违法的种子。

缘起

　被当地找上当『接盘侠』甲方解决前5年的土地流转费用

　　 姚先生投资千万余元建设的碧水湾水上乐园位于陕西黄龙县的大山里，距县城40分钟车程。这个地方一面靠山，山下有条清澈的溪流，给乐园增添了不少田园气息。但乐园里杂草丛生，游客中心前的超大木质平台上落满了灰尘，游泳池四周严重开裂。姚先生给记者展示乐园曾经的辉煌，如今只能靠手机里存的照片和视频……

乐园里已是杂草丛生

　　 是什么原因，让一个运营了4年的乐园就此荒废。姚先生也想不明白，项目一开始从上到下都很支持，怎么最后成了非法用地？

　　 姚先生是陕西宜川人，十几年前便在黄龙县做房建工程。2016年，一家公司在黄龙县圪台乡五门口村流转群众土地106亩，投资建设养殖观光旅游项目，后不知何故项目撤退。“当时流转的土地已经被严重破坏，致老百姓无法耕种。2017年，为了快速解决老百姓土地流转费的问题，圪台乡政府找上我，以《黄龙县圪台乡大南川田园综合体》项目，通过招商引资的形式将我公司（黄龙县金平生态旅游投资有限责任，以下简称金平生态公司）引进，进行项目投资开发。”

　　 2017年11月2日，姚先生代表公司与黄龙县乡村旅游投资开发有限责任公司（以下简称“乡村旅游公司”）签订了《碧水湾水上乐园项目招商引资合同》。记者从姚先生提供的合同上看到，甲方为乡村旅游公司，乙方为金平生态公司。甲乙双方就在圪台乡圪台村建设水上乐园项目的有关事宜签订该合同。

　　 据企业公开消息，黄龙县乡村旅游投资开发有限责任公司注册于2016年11月，2019年5月注销。该企业唯一法人股东是黄龙县国有资产经营管理中心。经查询，该中心系黄龙县财政局的下设机构。

　　 姚先生至今都认为，合同上的甲方，是圪台乡政府办的公司。因为跟他对接有关项目的所有事情都是圪台乡政府的领导，领导说让怎么搞就怎么搞。“合同里也有约定，我除了投资建设项目外，跑各项审批手续等事都不用管。”

　　 合同约定：甲方应协调处理好该项目建设过程中所涉民事纠纷及其他相关事项；甲方以每亩800斤玉米市场价格（不低于500元）流转30年供乙方使用，此流转费用由乙方承担，前5年由甲方扶持解决土地流转费用；甲方做好该项目的“三通一平”（即路通、水通、电通、场地平整），协助办理建设中的相关手续，所涉费用由乙方承担；甲方无偿为乙方提供4间砖混办公用房……而姚先生作为乙方要做的是：取得甲方提供用地之日起，严格按照项目规划设计书要求开工建设，并在规定期限内（2018年6月15日前）完成工程建设，确保总投资达到1000万元以上并投入使用。

建成

　县财政局作担保银行放贷　土地管理部门参与调研

　　 按照合同约定，金平生态公司在圪台乡政府的协助下，分别向黄龙县经济发展局、自然资源局、行政审批服务局等部门递交了相关资料。

　　 记者在黄龙县经济发展局发的一份《项目备案确认书》上看到，该项目名称为黄龙县圪台乡大南川田园综合体一期工程，项目单位为金平生态公司，建设地点就在该县大南川，总投资3000万元，建设规模及内容包括：主题喷泉、国标游泳池、小喇叭、激情欢乐水寨等，配套游客服务中心、综合业务用房、机房、卫生厕所、道路硬化、绿化、亮化设施等。

　　 姚先生说：“办水上乐园的这一套资料，也给国土资源局（现为自然资源局）递交了，都是我们公司准备好资料、圪台乡政府派人去办的。”

　　 2018年，项目全面开工建设。在此期间，政府也为该项目配套修建了一座冲水式公厕，架了一座桥，硬化了道路。2018年年底，项目一期工程完工。“2019年5月，由于资金短缺导致没钱买设备，乐园无法如期开业，黄龙县委、县政府时任领导得知后，很快协调县财政局作担保，由黄龙县信合营业部为我公司放贷200万元。”姚先生告诉华商报大风新闻记者，碧水湾水上乐园就是在黄龙县多个单位的扶持和关注下，于2019年6月7日正式运营。“当时效益很好，从建设之初到开业之后，好多领导来视察、调研，觉得这个旅游项目不错，还解决了当地群众的就业，带动了周边群众的农特产品的售卖。”

曾经的水上乐园吸引了大量游客到来

　　 黄龙县人民政府网显示，从水上乐园立项到开园运营共有5条相关消息。其中有两条是有关领导带队调研该项目，最早的一条在2018年5月16日，该县包括国土局（现为自然资源局）在内的近10个相关单位负责人参加。2019年7月10日，黄龙县融媒体中心通过某新闻平台图文并茂地宣传了碧水湾水上乐园，文中提到水上乐园的建成不仅填补了黄龙及周边县城水上项目的空白，带动了当地经济的发展，同时还可以为当地群众提供就业岗位80个。姚先生作为该水上乐园的负责人在该次宣传报道中介绍说：“下一步将打造室内游泳馆，快乐大冲关和神龙峪花海6公里漂流，项目全部建成后将为黄龙旅游水上项目增添色彩，为全域旅游注入新的活力。”这时的姚先生，对乐园二期的建设满怀期待。

按照姚先生的计划，这里本来还要建一个室内恒温泳池

违法

　建设水上乐园批的却是『设施农用地』手续

　　 2020年3月，距乐园建成仅运行了一年（一个夏季）时，姚先生就被自然资源局告知，水上乐园项目存在违法用地情况。

　　 2020年初，黄龙县自然资源局认定水上乐园擅自占用集体耕地，要罚3万。姚先生不认：“我公司是从圪台乡政府转包的土地，用地手续也是圪台乡政府帮办的，后来自然资源局所说的违法占地是圪台乡政府提供的4间办公用房，可这房子在我来之前就建好。”姚先生说，在圪台乡政府领导的协调下，最终由他交了罚款，圪台乡政府私下又把罚款的钱补给他了。

　　 但姚先生还有另一个说法，土地管理部门的上级通过卫片执法的方式拍到此处存在用地违法情况，当时要罚15万元，在圪台乡及有关部门的协调下，最终认定了2000平方米的违法占地，处罚3万元，这是要给上级一个说法。并给他承诺，罚过之后可以照常营业。对此记者未得到证实，但处罚3万元确是有据可查。

　　 罚款过后，2021年和2022年的夏季，水上乐园的确都在正常运营。只是在2021年间，姚先生两次接到黄龙县土地部门的来电，内容都是希望他能买下水上乐园那块土地。姚先生拒绝了买地提议。2023年1月，他被告知水上乐园违法占地共计4.6万余平方米。

　　 记者在姚先生提供的审批手续中发现，2018年7月10日，黄龙县国土资源局向金平生态公司出具的是种植养殖业设施农用地备案手续。该备案通知书称，金平生态公司为圪台乡大南川综合体种植养殖业设施农用地提交的《设施农用地备案申请》及有关资料收悉，经审核，该设施农用地项目符合用地备案要求，予以备案。

　　 记者查阅得知，设施农用地是指进行工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地。生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。也就是说，设施农用地是不允许建设水上乐园的。如建水上乐园，用地手续则要办理建设用地使用权的手续。

　　 “这么大的一个摊子，要说他们不知道我在建啥，那是骗人的。”姚先生认为自己是跳进了别人挖好的坑。

　　 2023年夏季，水上乐园没能再像之前一样照常运营。因为在1月11日，黄龙县自然资源局向他下达了一份行政处罚决定，水上乐园被认定的违法占地达到了46213平方米，要没收和自行拆除违法占地上的建筑物和其他设施。

已经荒废的水上乐园

　　 姚先生请了代理律师，由此提起行政复议。2023年7月21日，黄龙县自然资源局撤销了该行政处罚决定书，理由是：“经复核发现，办理程序不当”。2023年8月22日，该局又撤销了曾给金平生态公司办理的设施农用地备案。理由是金平生态公司擅自改变土地用途。

　　 “乐园建起来都运行了几年，现在说要撤销，我不知道他们要遮掩啥？“姚先生说，当初递交给他们的资料写得很清楚，就是建设水上乐园，但为何批的是设施农用地的备案手续。就此，姚先生又提起行政复议。2023年11月9日，黄龙县行政复议机关撤销自然资源局作出的“撤销设施农用地备案通知书决定”，原因是自然资源局适用依据错误。该机关认为，自然资源局依据《关于规范全省设施农用地管理促进设施农业健康发展的通知》作出《关于圪台乡大南川田园综合体种植养殖业设施农用地撤销备案通知书》，其所依据的文件有效期是五年，作出撤销备案通知书时，该文件已失效。

回应

　 黄龙县自然资源局：走司法程序对姚先生最公平

　　 2023年9月12日，记者在黄龙县自然资源局了解情况。该局相关负责人说，要办用地手续，程序上是先去发改委（经济发展局）办立项，拿着立项的相关批复材料再到土地部门办用地手续。当记者问及“立项批复上明确是水上乐园，为何还会批出设施农用地的手续”时，他却答非所问，强调他们批的是设施农用地，没让他（指姚先生）搞永久性建设，也没批过水上乐园的用地手续。

　　 该负责人指着“圪台乡大南川田园综合体一期项目用地勘测定界技术报告”的勘测图纸说，图纸上标注的三块水上乐园的地块，属于建设用地，使用此地块是要有土地出让合同的，而局里给他批的设施农用地是在这三块以外的地方。但很明显，他建在了建设用地的地块里，这就违法了。

　　 记者调查发现，姚先生2018年底水上乐园一期已全部建成，在他投资建设的时候，此地块并没有变更为建设用地。一份陕西省人民政府审批土件的文件显示，“关于黄龙县2018年度第二批次农用地转用和土地征收的批复”中提到，2019年7月29日，经省人民政府研究同意，将黄龙县圪台乡圪台村有关村组1.9420公顷集体农用地转为建设用地。也就是说，水上乐园如火如荼地建设时，自然资源局才着手申请变更此处的土地性质。待拿到土地转为建设用地之后，再找姚先生办理土地出让合同，所谓土地出让，就是买地。

　　 该负责人还表示，姚先生的水上乐园在建设之初，无论是局里还是所里（自然资源局和土地所）肯定都有去勘察和执法，也肯定发现他的违法行为，也作出过处罚，这些都有案卷有据可查。但他同时也表示，他调来不久，批手续的人有的退休，有的离岗，况且乡政府在招商引资时，是有责任向企业告知土地政策的。是谁造成姚先生的损失，这里面有责任的问题，究竟是乡政府的责任，还是自然资源局的责任，建议姚先生最好走司法程序，这样对姚先生最公平。

　　 圪台乡有关负责人介绍，他调来的时候，这个问题已经出现。从手续上来说，自然资源局批的就是设施农用地的手续，上面写得也很清楚，是种植养殖业，没说是建设用地，他（姚先生）建了水上乐园，就是违法了。按2018年的政策，项目是县上给批的。当时用地不需要走招拍挂（招标、拍卖、挂牌），只需从群众手里将土地流转过来就行，如果后边设施农用地的时间到了，需要再向自然资源局申请。但这么大的项目，建的时候职能部门不可能不知道，明知手续不对，还有那么多单位支持。

　　 圪台乡该负责人分析说，也有可能是职能部门对用地政策不了解。据其介绍，自然资源局做过补救，2019年左右，该局通过向省上申请将这块地转为建设用地，试图通过走招拍挂的路子，让姚先生将地买走，这样乐园的用地手续就合法了，但买地要花数百万元。姚先生拒绝后，自然资源局按照违法占用设施农用地的相关法规，给予处罚和没收的决定。就此县上也开过几次协调会，谈赔偿有两部分，一部分是姚先生2023年没营业的损失，还有就是如果让水上乐园彻底消失，那给姚先生赔的钱就更多了，作为政府来讲，一是没钱，二是领导认为不能因为某些干部的行为让政府买单。

　　 2023年11月30日，黄龙县自然资源局给金平生态公司下达了行政处罚告知书；同年12月20日，行政处罚决定书也跟着发来了，这一次，被认定的违法用地又变成了18797.65平方米……姚先生看着一张张如雪片一样的行政通知行政处罚，有些欲哭无泪：“这么多单位扶持的项目，怎么就成违法的了？”

华商报大风新闻记者 苗巧颖 K25