超6万亿增值税又有改革举动：畅通抵扣链条，优化留抵退税

中国第一大税种国内增值税近年来改革动作频频，今年亦不例外，备受市场关注。

根据《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》（下称“预算报告”），今年要进一步深化财税体制改革，其中要推进增值税制度改革，畅通抵扣链条，优化留抵退税制度设计。

为何要畅通增值税抵扣链条？未来这方面可能有哪些改革方向？去年约2.4万亿元增值税留抵退税落地之后，今年留抵退税制度又将如何进一步优化？

抵扣范围有望继续扩大

增值税是以商品（含应税劳务）在流转过程中产生的增值额作为计税依据而征收的一种流转税，它在道道征税的基础上通过抵扣机制避免重复征税，体现了增值税的中性原则，避免对经济运行造成扭曲。

目前国内增值税是中国第一大税种。去年尽管受大规模留抵退税影响，国内增值税收入降至约4.9万亿元，但今年随着经济恢复以及留抵退税减收影响减小等，预算报告预计今年国内增值税收入规模重回6万亿元以上，预计约6.7万亿元。

自1994年以来，中国不断扩大增值税抵扣范围扩大，比如2016年营业税改增值税全面推开后，货物和劳务统一纳入增值税征收范围，消除了重复征税、增值税抵扣链条中断等问题，减轻企业负担。不动产、国内旅客运输服务也先后纳入到增值税进项抵扣范围，抵扣链条进一步畅通。

“虽然中国在2016年完成了营业税改征增值税，行业与行业之间的增值税抵扣链条已经基本畅通，但部分环节依然存在抵扣链条不完善的现象。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟告诉第一财经。

目前业内反映较多的，是一些生产经营相关的进项税额没有纳入增值税抵扣范围，其中银行贷款利息支出的进项税额没有纳入抵扣范围最受关注。

2月13日，在福州市闽清县办税服务大厅，工作人员向企业工作人员介绍税惠政策。新华社图

田志伟表示，中国金融业中的贷款利息不允许开具增值税专用发票，不允许在下游进行抵扣。对于企业购买的贷款服务来说，不能抵扣的进项税款可能会被一定程度转嫁给该企业，从而造成重复征税现象，而贷款依赖程度较高的产业部门受到的影响更大。

他表示，根据《2022年中国统计年鉴》，中国2021年企事业单位贷款金额120.5万亿。即使按照5%的贷款利率，这也意味着非金融企业要支付6万亿的贷款利息，由于贷款利息不能抵扣进项税，这大约增加了企业3600亿元的增值税成本。即贷款利息不能抵扣的政策增加了我国企业的经营成本，不利于企业健康发展。

“建议未来应允许贷款利息开具增值税专用发票。这不仅能够打通增值税抵扣链条，减少重复征税现象，而且能够减轻企业的贷款成本，降低企业财务负担，增加企业利润，有利于刺激实体经济发展。”田志伟说。

中国政法大学教授施正文曾告诉第一财经，完善增值税抵扣制度的影响，不亚于税率降低。目前实体经济融资成本较高，可以考虑将贷款利息支出纳入增值税的进项抵扣范围。

普华永道中国行业发展与税务战略主管合伙人李军注意到，正在立法中的增值税法草案，将“不直接用于消费”的餐饮服务、居民日常服务和娱乐服务纳入了增值税进项抵扣范围，进一步畅通了增值税抵扣链条。

李军告诉第一财经，目前企业不管直接还是间接用于消费，餐饮服务、居民日常服务和娱乐服务都不能纳入增值税进项抵扣范围。这对一些企业会造成一些抵扣不畅的问题，比如像会展服务企业外购餐饮服务来转售，也不能抵扣。

“而这次增值税法草案一大变化在于，企业不直接用于消费的上述服务进项税额允许抵扣。这在未来更多企业、更多业务场景就可以开具及使用增值税专用发票，也有利于增值税抵扣链条的进一步畅通。”李军说。

另外，业内专家也认为，一些差额征税、加计抵减等税收优惠政策，也会导致抵扣机制不畅，影响增值税中性、公平。当然，这些政策也减轻了一些行业税收负担。

田志伟表示，目前对生产、生活性服务业给予的进行税额加计扣除优惠政策和部分项目差额征税优惠政策，虽然在很大程度上减轻了企业的税收负担，但是增加了企业的税收遵从成本以及税收机关的税收管理成本，而且还给非法企业可乘之机，容易滋生增值税的偷逃税问题。

“建议增值税加计抵减政策到期后不应继续实行。这能够减少增值税对经济行为的扭曲，更好的发挥好增值税税收中性的优势，而且能够防止非法企业利用加计抵减进行偷税或逃税。从短期来看，这虽然会加重部分企业的增值税税收负担，但长期来看，增值税对企业利润的影响有限，企业可以通过税负转嫁等方式重新找到自身的利润均衡点。”田志伟说。

留抵退税如何优化

在畅通增值税抵扣链条中，增值税留抵退税也是一大要点。增值税实行链条抵扣机制，以纳税人当期销项税额抵扣进项税额后的余额为应纳税额。当进项税额大于销项税额时，未抵扣完的进项税额会形成留抵税额。

为了减轻企业资金压力，帮助企业纾困，2022年中国实施力度空前的增值税留抵退税新政，对小微企业、制造业等部分行业退还存量留抵税额，按月全额退还增量留抵税额。这使得约2.4万亿元留抵退税款退还到纳税人账户中，成为稳定宏观经济的关键一招。

这也是2018年以来，中国改变增值税留抵退税制度的关键一步。此前企业留抵税额不允许退还，只能结转下期抵扣，而2018年以来留抵退税适用企业范围和退税力度在不断加大。而未来留抵退税范围继续扩大，基本在业内达成共识。

李军建议，在现有政策的基础上为所有符合条件且有退税意愿的企业进行留抵退税，实现应享尽享。结合经济发展情况及财政可承受程度，考虑进一步扩大存量留抵退税及按月全额增量留抵退税的适用范围，使更多的企业可以获得更充足的现金流。

田志伟表示，鉴于留抵退税政策受到企业广大好评，建议在做好风险防控的基础上，继续扩大留抵退税政策的适用范围，在条件成熟时，允许所有行业实行统一的留抵退税政策。并将增值税留抵退税政策的具体规定确定下来，增加税收制度的确定性，让企业可以更加放心的适用留抵退税制度，并将其纳入企业的生产经营决策之中。

根据增值税留抵退税政策的相关规定，只有符合纳税信用评级为A级或B级的企业，才有资格享受增值税留抵退税优惠政策。

田志伟建议，允许新设企业在不满一个评价年度时提前向税务机关申请进行纳税信用评级。从而在控制偷逃税风险的情况下，扩大留抵退税政策的适用范围，帮助资质良好的新设企业减轻成立初期的经营成本，助力创新创业。

去年大规模留抵退税中，也存在一些不法企业骗取留抵退税情形。

税务总局数据显示，截至2022年底，全国税务稽查部门累计查实7813户涉嫌骗取或违规取得留抵退税企业，六部门联合打击虚开骗取留抵退税团伙225个，共计挽回留抵退税及各类税款损失155亿元。

田志伟建议，可以设置一个留抵退税的金额门槛，如规定留抵税额超过1000元的纳税人才可以正常申请留抵退税，而留抵税额未超过1000元的纳税人只允许其在年底申请退税。这一规定可以大幅减少税务机关的留抵退税的工作量，从而让税务机关有更多的精力去审查不合规纳税人。

留抵退税能否及时足额退付，一大关键在于退税资金分配制度的完善。去年为了支持大规模留抵退税，中央财政实际承担超过九成的退税资金，从而支持地方不折不扣落实留抵退税新政。

早在2019年，国务院发文调整完善增值税留抵退税地方分担机制。即明确增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

北京国家会计学院教授李旭红建议，未来应继续着力于平衡地区财政收入的不均衡，继续推行补充地方财力专项资金，构建更加科学的税收收入归属与退税分享机制，以有效减缓地方财政压力。

李军建议，将目前退税来源为中央层面和地方层面各50%，改为100%由中央层面进行退税，再通过中央和地方税收分享机制后续合理调节，以降低退税的阻力。

中山大学聂海峰副教授与北京大学刘怡教授合作撰文称，为完善留抵退税制度，建立长效分担机制，解决存量留抵问题，建议通过地方政府债券融资的方式提供留抵退税资金，对退税企业所在地政府提供利息补贴，能够更好解决增值税留抵退税引起的财政资金周转问题。