专访全国人大代表、中原银行董事长徐诺金：普惠金融立法有利于固化长期有效的正向激励机制

发展普惠金融，不仅是贯彻金融政治性和人民性的需要，也是增进社会公平与和谐的客观要求。

要实现普惠金融高质量发展的目标，顶层设计和基础设施的重要性不言而喻。作为第十三届和第十四届全国人大代表，中原银行党委书记、董事长徐诺金已经连续5年将“出台普惠金融促进法”带上了全国两会。今年，他再次为普惠金融立法工作奔走呼吁。

在关于尽快立法加快发展普惠金融支持中国式现代化的议案中，徐诺金建议全国人大常委会尽快出台中华人民共和国普惠金融促进法，明确普惠金融需求者和金融机构作为供给者的权利与义务，明晰金融管理部门和各级人民政府引导、激励、评估和监督等职责及权力。

在2021年底履新中原银行董事长之前，徐诺金在央行系统工作了约34年，是业内公认的学者型官员。为何这位横跨学术、监管和业界的金融老将对普惠金融立法如此执着？徐诺金向21世纪经济报道记者分享了他的思考。

徐诺金。资料图

强化普惠金融法制建设有助于凝聚各方合力

《21世纪》：当前我国普惠金融发展还存在哪些问题？为什么普惠金融立法如此重要？

徐诺金：党的十八大以来，普惠金融对小微企业、农民、城镇低收入人群等弱势群体的生产生活发挥了重要的扶持作用。但对支持解决发展不平衡不充分问题，助力推进乡村振兴缩小城乡差距，解决就业、教育、养老、住房等民生问题，确保粮食安全等方面，普惠金融的服务力度、深度和广度仍需抓紧提升。同时，推动金融机构兼顾经济效益和社会效益发展普惠金融的约束依然突出。

一是普惠金融法律体系还不健全。目前，我国还没有出台普惠金融专门法律，界定普惠金融的内涵、原则，以及各类主体的责任和权利，发展普惠金融没有清晰健全的法律可以遵循，难以有效汇聚各方合力。

二是金融机构发展普惠金融的内在机制仍需优化。金融机构作为市场主体，以商业利润为导向，在发展普惠金融兼顾社会公平方面缺乏强制性约束，服务覆盖面和服务能力与普惠金融发展需要仍不匹配，金融机构内部考核管理制度与普惠金融业务的适应性仍需提升。

三是引导和激励的配套政策体系不完善。金融管理部门和各级人民政府推动普惠金融权责不明晰，在优化金融生态环境、相关考核督导、专项财税政策扶持、风险分担等方面，还需健全完善具有高度协调的配套政策体系。

四是普惠金融基础设施和居民金融素养还需强化。普惠金融高质量发展需要有力的基础设施作为保障，当前建设覆盖全社会的信用体系面临的信用信息共享、应用的障碍亟需破除，农村地区支付体系和环境还需进一步优化，金融消费权益保护机制还要持续完善，普惠金融服务对象的金融认知、金融素养与诚信意识还需提高。

《21世纪》：当前我国普惠金融立法的条件是否成熟？

徐诺金：当前，无论从宏观经济和金融业形势，还是已经出台的各种法规文件形成的制度基础，以及各地普惠金融的探索实践和社会共识等方面看，普惠金融立法已具备了较为成熟的条件。

一是经济与金融业发展创造了立法的优越条件。党的十八大以来，我国经济实力实现历史性跃升，金融组织体系日益完善，经营能力、盈利水平大大增强，服务能力持续提升，征信、支付等金融基础设施建设持续完善，为立法创造了优越的宏观经济与行业条件。

二是普惠金融的机制性探索奠定了立法的制度基础。我国已出台了《推进普惠金融发展规划》《中小企业促进法》《村镇银行管理暂行规定》等法律法规和《普惠金融发展专项资金管理办法》《中小企业发展专项资金管理办法》《进一步深化小微企业金融服务的意见》《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》等部委规范性文件，为构筑完善的普惠金融法律体系奠定了基础。

三是普惠金融的有效探索丰富了立法的实践基础。近年来，普惠金融在助力近一亿农村贫困人口脱贫，推动全面建成小康社会进程中发挥了巨大作用，各地通过积极探索发展普惠金融模式，在满足人民日益增长的美好生活需要，缓解与不平衡不充分发展之间矛盾方面持续发力，积累了丰富经验，为普惠金融立法夯实了实践基础。

有利于固化长期有效的正向激励机制

《21世纪》：在你看来，普惠金融立法工作的重点是什么？立法之后会带来哪些改变？

徐诺金：普惠金融立法的重点，就是要以法律的形式，明确各方促进和保障普惠金融发展的责任，固化长期有效的正向激励机制，始终坚持以人民为中心的发展思想，推进普惠金融高质量发展，更好满足人民群众和实体经济多样化的金融需求。

通过立法，明确普惠金融服务对象作为需求者和金融机构作为供给者的权利与义务，明晰金融管理部门和各级人民政府引导、激励、评估和监督等职责及权力，为发展普惠金融提供基础设施和制度环境，激励金融机构开展普惠金融创新并科学防控风险，保障弱势群体基本金融权利，助推实现全体人民共同富裕的现代化。

通过出台促进法，将会带来很多明显改变：

一是将推动普惠金融相关法律体系完善。促进法的出台，将成为专门促进和保障普惠金融健康发展的法律，可以有效界定发展普惠金融各主体的权利和义务，有助于尽快凝聚金融机构、金融管理部门、地方各级政府的合力，以完善的法律体系形成有效促进普惠金融发展的长效机制和社会环境。

二是将形成对金融机构的强制约束与激励。通过立法，建立对金融机构兼顾社会公平大力发展普惠金融的强制约束，以正向激励和监督引导，推动金融机构在经营中，优化管理机制，提升服务创新能力，在保障其可持续发展的同时，实现普惠金融的社会价值。

三是弱势群体金融服务获得权将得到法律保障。农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等弱势群体是以人民为中心促进共同富裕的关键群体。通过立法，弱势群体金融服务获得权可以得到有效的法律保障，确保其可以及时获取价格合理、便捷安全的金融服务，这将能更好促进金融服务的公平性，推动全体人民共同富裕。

四是将有效激发小微企业活力。通过普惠金融立法，将推动各金融机构持续优化服务方式，不断提升小微企业金融服务的可得性和便利性，有效激发小微企业发展活力，提升其对扩大就业、改善民生、促进经济增长的作用，助力经济高质量发展。

五是将有力推动乡村振兴战略实施。通过普惠金融立法，将推动地方政府和金融机构，加快农村信用体系、信用环境、风险补偿体系等机制建设，加快农村地区普惠金融服务发展，全面助力乡村振兴战略的推进。

《21世纪》：在普惠金融立法中，中小银行和大型银行的权利义务是否应该有所不同？如何打造差异化的评估机制？

徐诺金：在普惠金融立法中，无论是中小银行还是大型银行，都是普惠金融服务的供给者，都有获取服务对象真实必要信息的权利，获得合理贷款利息和费用支撑自身可持续发展的权利，公平享有普惠金融发展国家优惠政策权利。

在发展普惠金融的义务上，中小银行和大型银行都要坚持金融工作的政治性、人民性，持续践行普惠金融，肩负起下沉网点、创新金融产品和服务、健全尽职免责机制、建立专门评估考核机制、公平服务、开展金融教育等义务。

在具体义务落实和评估考核方面，还是要结合实际，根据中小银行和大型银行差异做细致安排。如：国家大型商业银行应当设立专门从事普惠金融业务的部门，建立专门的普惠金融综合服务、统计核算、风险管理、资源配置、考核评估机制；其他商业银行应当完善组织架构，加快职能部门的普惠金融服务能力建设。

差异化的评估机制建设方面，金融管理部门要根据中小银行和大型银行在金融发展中的定位差异、重点服务对象的区别、发展普惠金融的资源条件、机构所处区域等情况，坚持客观的定性与定量相结合，普惠金融服务总量评估与结构评估相结合，区域与机构差异化评估相结合，制定科学评估机制，系统化、制度化、全面化评估各机构普惠金融发展水平，实现有效的正向引导和激励约束。

差异化评估重在结果应用。结合评估结果，金融管理部门要充分运用差别化存款准备金等货币政策工具，加大再贷款、再贴现等政策支持力度。各级地方政府和税务部门也要用好评估结果，合理安排专项资金、财政补贴、税费减免、风险补偿等发展普惠金融的优惠政策，引导金融机构将资源更多配置到普惠金融领域，满足不同群体多层次的普惠金融需求。

信用信息体系等普惠金融基础设施亟待完善

《21世纪》：为了更好地推动我国普惠金融高质量发展，还有哪些基础设施亟待完善？

徐诺金：构建完善有效的基础设施，是推动和保障我国普惠金融高质量发展的重要前提。信用信息体系、风险补偿机制、农村支付环境、金融消费权益保护体系等都是当前亟需完善的普惠金融基础设施。

在信用信息体系方面，应大力推进中小企业和农村信用体系建设，打破信用信息共享壁垒，建立信用信息共享交换平台，推动政务信息与金融信息互联互通，并基于信用信息体系，完善信用评价和应用机制。

在风险补偿机制方面，地方各级人民政府应当设立支持普惠金融发展的融资担保机构或基金，建立重点服务“四农”和小微企业融资的再担保机构。同时，建立健全支持普惠金融发展的风险补偿、财政奖励等机制。

在农村支付服务环境建设方面，地方各级人民政府和国务院有关部门应当通过财政补贴、降低电信资费等方式支持偏远、特困地区的支付服务网络建设。

在完善金融消费权益保护方面，要搭建普惠金融权的投诉、诉讼等救济渠道，完善金融消费权益救济机制，使服务对象在购买、使用普惠金融服务中，其合法权益受到侵犯的，可以依法寻求救济。

在居民金融教育和金融素养提升方面，地方各级人民政府要通过加大金融知识普及教育力度，培育社会信用意识和金融风险意识，提高人民群众维权意识和能力，健全守信联合激励和失信联合惩戒机制。教育主管部门应当将金融知识纳入学校教育内容和国民义务教育体系。

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