作者|席加省

国企改革取得了巨大的成绩，国企改革三年行动已经高质量圆满收官。但总体上看，改革不平衡、落实不到位的情况依然存在，有些企业成绩斐然，有一些则进度偏慢，一些老大难的问题还没有完全解决。

在这其中，中央企业成为深化国企改革的排头兵。中央企业通过深化改革，中国特色现代企业制度更加成熟、国有经济布局优化和结构调整取得明显成效、三项制度改革全面突破。中央企业已经成为服务国家发展大局、稳定经济社会的顶梁柱、压舱石，正突出高质量发展，全面加快建设世界一流企业。

但城投公司这类平台公司的整体改革工作推进不尽如人意。长期的发展惯性和现实的多重压力导致很多城投公司还处于政企不分、主业不清、功能单一、效益不高、风险加大、发展乏力的前市场阶段，多重压力叠加，处境日益艰难。

债务压力让城投公司如临渊而立，政府要求让城投公司疲于应付，转型发展让城投公司如滚石上山。加上缺乏定力、毅力和刀刃向内的勇气，不敢啃硬骨头，白白丧失了改革窗口期。

改革如逆水行舟，不进则退。对城投公司来说，躺平绝没有出路。当前，新一轮国企改革深化提升行动即将开启，抓住机遇加快改革才是转型发展的康庄大道。

城投公司改革必须一地一策、一企一策，模仿没有出路，甚至会让城投公司掉进发展的陷阱。尤其要注意，当前中央企业改革取得了很多成功的经验，城投公司在学习时必须要结合自身实际，绝不能生搬硬套。

中央企业是立足实体经济，是产业型集团，主业突出，经济效益良好，目前已经进入到高质量发展阶段，要全面创建世界一流企业。但城投公司立足的是区域经济社会发展，不是产业型集团，主业不突出，还处于靠政府吃财政饭的资源型发展阶段，经济效益差、抗风险能力差，市场化转型还未完成，盲目设置高大上的目标只会离高质量发展越来越远。

城投公司亟需战略重组、改革破局。当然，这就需要地方政府和城投公司立足实际，抓住发展主线、守牢债务底线，不碰违规经营红线，走出有区域特色的城投公司转型发展和深化改革之路。

01

业绩考核指挥棒：中央企业是“一利五率”，城投公司是什么？

业绩考核是指挥棒，指挥棒向哪里指挥，企业就向哪里用力。因此，国资监管要用好业绩考核指标体系，用指标牵引监管企业的经营工作，引导监管企业落实出资人的各项战略部署。

中央企业的业绩考核指标有了优化调整。2023年，国资委优化完善了中央企业的经营指标体系，从2022年的“两利四率”调整为“一利五率”，保留了利润总额、资产负债率、研发经费投入强度、全员劳动生产率四个指标，替换了两个指标：用净资产收益率替换净利润指标、营业现金比率替换营业收入利润率。

具体要求是“一增一稳四提升”。“一增”是指确保利润总额增速高于全国GDP增速，力争取得更好业绩，增大国资央企稳定宏观经济大盘的分量。“一稳”是指资产负债率总体保持稳定。“四提升”是指净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业现金比率4个考核指标进一步提升。

经营指标的优化调整反映出国资监管对中央企业的新要求。六个考核指标指向的是高质量发展这一首要目标，就是要提升中央企业的经营质量，推动中央企业在已经取得良好经济效益的基础上注重效益和效率的平衡，注重提升价值创造能力，创造更大价值。

那么，城投公司该怎么设置经营指标，该如何考核呢？这值得地方政府和国资监管机构认真思考和谋划。

显然，照搬照抄“一利五率”是毫无意义的。这六个指标拿到城投公司来考核明显不匹配、不合适，也考核不出城投公司的真实贡献。

但长期以来城投公司经营指标确实也不好设、不好考。以收入、利润等经济效益指标为主？难以反映城投公司的真实贡献。以融资、投资等功能指标为主？那会让城投公司长期低质量发展。以债务风险、净资产收益率等为主？恐怕也难以推动城投公司发展。

如何设置经营指标？从实践中看，应该以城投公司对区域经济社会发展的综合贡献来设置、考核。简单说，考核城投公司的指挥棒应该是引导城投公司成为区域综合保障平台，在城市发展、产业提升、乡村振兴、民生保障等方面发挥战略作用。

因此，城投公司的考核指标实际上围绕三方面展开：经济效益、核心功能、风险防控。具体指标上，城投公司的考核指标可考虑是“一利两资两率”。“一利”是指利润总额，“两资”是指“资产规模”、“融资额”，“两率”是指“资产负债率”、“营业现金比率”。

具体要求是“两增一稳一降一提升”。

“两增”一是指确保利润总额增长，千方百计做好经营，提高经济效益，增强自身的内生造血能力。说到底，城投公司债务风险的根源在于其经济效益过低，收入、利润长期偏低，长期吃财政饭，靠政府资源维持，资源资产化水平低、资产资本化水平更低，没有造血能力，从而导致债务问题不断恶化。因此，城投公司必须要抓经营、抓效益，培育增长点，逐步提高经济效益。

“两增”二是指确保资产规模增长。资产规模是城投公司的核心指标之一，通过内生外扩，要快速增强自身的资产规模，加快评级增信，不断增强企业自身的资信，从而增强融资能力，这是城投公司刻不容缓的工作。当然，资产规模的增长绝对不能是以前堆砌低效、无效资产，而是应该增加经营性资产，调整资产结构、提高资产质量。

“一稳”是指稳定融资额。城投公司不能只讲融资，但城投公司不能融资，那就失去了战略价值。因此，城投公司必须要想方设法建立多渠道的融资体系，提高专项债、政策性开发性金融工具、企业债券、股权融资等多元化融资能力，稳定融资额，避免出现融资额的断崖式下滑。

“一降”是指降低资产负债率。资产负债率过高不仅影响后续融资，更会造成企业债务风险高企，影响企业甚至区域的整体信用。因此，必须要严控债务规模，降低融资综合费用率，举债要量力而为，绝不能涸泽而渔，加强债务统筹安排与化债工作，防止出现重大债务风险甚至债务爆雷。

“一提升”是指提升营业现金比率。现金流是否良性对城投公司至关重要，甚至比利润还要重要。城投公司在财务上要高度重视现金流，在经营上要高度关注营业现金比率，兼顾提高收入质量和防风险能力，避免虽有收入利润但无现金流入的怪圈，优化财务结构。

02

发展方向：中央企业是高质量发展，城投公司怎么发展？

中央企业的目标是全球，首要任务是实现高质量发展，提高核心竞争力和增强核心功能为重点，成为世界一流企业始终是努力的方向。

2019年，国务院国资委明确航天科技、中国石油、国家电网、中国三峡集团、国家能源集团、中国移动、中航集团、中国建筑、中国中车集团、中广核等10家中央企业着力推进创建世界一流示范企业。

2020年，国资委选择重点企业开展对标世界一流管理提升行动，聚焦战略、组织、运营、财务、科技、风险、人力资源、信息化等八个领域，大力推行对标行动，引导国有企业提高管理效率，向管理要效益、要质量。

2023年，国资委启动国有企业对标世界一流企业价值创造行动，推动企业强化改革攻坚，着力构建有利于企业价值创造的良好生态。

那么，城投公司该怎么发展？

城投公司也要实现高质量发展。这个高质量发展有自己的内涵，是相对以前城投公司的资源型发展、粗放式管理而言，谋求的是强化对区域发展的综合保障能力。

从根本上说，城投公司要肩负对区域经济社会发展的政治责任、社会责任和经济责任，但如何平衡这三大责任，如何提质增效让城投公司承担三大责任的能力增强，这是城投公司高质量发展必然要面临的重大问题。

本质上，这需要城投公司以市场主体的身份承担起责任，尊重经济发展规律、尊重市场规律、尊重企业发展的规律，成为优秀的市场化企业，有能力承担、落实出资人的各项要求。

这需要把握一个核心、处理三个关系、做好三项重点工作。

一个核心是：增强核心功能，成为区域的综合保障平台。

城投公司注定不是产业型集团，而是产业和资本相结合的产融平台。因此，城投公司要扬长避短，面向区域提高自身平台能力，服务区域发展大局，建立区域综合保障平台，在区域内成为各种资源的经营平台，成为各方资本的合作平台，成为各类业务的整合平台。

三个关系是：

第一，地方政府和城投公司的关系。城投公司仍存在着政企不分现象，行政指挥的惯性大、转变慢、效果差。城投公司要高质量发展，推动政企分开、政资分开，实现有为股东和有效治理的结合，推动城投公司成为市场化主体，这对于实现资源、资产有效经营、化解重大风险有极为重要的意义。

第二，经济责任和社会责任的关系。用市场化方式承担社会责任是城投公司的原则。地方政府不能把本该由政府承担的社会责任无限制放到城投公司身上，对应该由地方政府履行的社会责任，应由地方政府承担，城投公司以市场化原则获得收入，不可混为一谈，否则城投公司财务不清、包袱过重。

第三，加快发展和风险防控的关系。地方政府对城投公司的融资不能杀鸡取卵，超出城投公司能力范围外融资，导致城投公司债务高企、风险剧增。城投公司想要高质量发展，对城投公司的融资、投资要求应该以其自身的市场化业务和资产经营等奠定基础，推动城投公司转型发展，严控债务风险。

三项重点工作是：

第一，以战略重组提质增效。内整外扩、结构优化，做强做优做大，扩规模、提质量。重组整合是城投公司做强做优做大的关键工作，城投公司应善于利用重组整合与资本运作的工具，强化平台的资本功能建设，优化资本布局、业务组合，实现资本经营+产业经营的双轮驱动，加快自身发展。

第二，以机制改革激发活力。完善治理、精简组织、改革薪酬、优化队伍。城投公司要敢于啃硬骨头，从公司目标出发，推进三项制度改革破冰，建立“干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的三能机制，建立经理层任期制和契约化管理等现代经营责任机制，真正按市场化机制运营。

第三，以制度建设防控风险。建章立制、多方监督、债务防控、经营规范。城投公司要加快合规管理及内控体系建设，做好债务、融资、投资、工程项目等重点领域的风险防控，加快健全风险检测风控体系，合规经营，牢牢守住不发生重大风险的底线。