农信社改革提速：农商联合银行模式将成为省联社改革的主流

2023年政府工作报告中有哪些亮点？专家对农信社改革有何解读？《中国农村金融》记者特邀招联首席研究员董希淼做客演播室，对有关金融领域的热点话题进行深入探讨。

《中国农村金融》记者：政府工作报告19次提到“金融”，区别于往年，今年的政府工作报告有哪些亮点和特色？

董希淼

总的来说，今年的政府工作报告比较求真务实。主要有三个比较突出的特点：一是基调稳。今年的政府工作报告强调稳字当头，不以过快拉高宏观杠杆率来对冲内外部压力，而是强调维持宏观杠杆的稳定，依靠改革来恢复信心，依靠消费来促进发展，把恢复和扩大消费放在更加突出和重要的位置。报告强调要保持广义货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，这意味着下一步不会搞“大水漫灌“，说明今年的总体基调非常稳。

二是目标实。今年经济增长目标如何确定非常受市场关注。政府工作报告提出，2023年国内生产总值增长5%左右。之前有专家建议将增长目标确定在5.5%以上。考虑到2022年的低基数效应，5%的增长速度的确不是特别高。这表明我国经济社会发展仍然存在着一定的压力，接下来可能采取更多休养生息的政策。经过努力，5%的增长目标应该是可以实现的。因此，尽管是处于换届之年，但我们没有提过高的目标，经济增长目标是非常务实的。

三是措施稳中有进。尽管报告基调稳、目标实，但不意味着2023年在经济社会发展方面就“躺平”。相反，在一些措施安排上有很多“进”的地方。比如，财政政策要求加力提效。政府工作报告提出，今年赤字率按照3%安排，地方政府专项债券拟发行3.8万亿元，均比2022年有所提高，特别是赤字率重新回到3%以上。此外，今年的 CPI涨幅设定为3%，去年实际增幅是2%，这表明稳定物价的压力并不大，货币政策实施的力度也不会减弱。

《中国农村金融》记者：政府工作报告中提到，一些中小金融机构风险暴露，要有效防范化解重大经济金融风险，并防止形成区域性、系统性金融风险。在您看来，区域性风险主要来自哪些方面？新的一年又该如何把握防范化解金融风险的力度和节奏？

董希淼

金融是现代经济的核心，金融稳，经济稳。今年的政府工作报告19次提到了金融，并高度重视防范金融风险特别是中小金融机构风险。

报告在回顾过去五年工作成绩时，提到“平稳化解高风险中小金融机构风险”；在谈到当前困难挑战时，提到“一些中小金融机构风险暴露”；对今年政府工作的八点建议中，第五点就是“有效防范化解重大经济金融风险”，其中特别提及“防止形成区域性、系统性金融风险”。报告无论是在回顾成绩、分析挑战、还是布置下一步工作，都提到了防范化解金融风险特别是中小金融机构风险。在防止形成区域性系统性金融风险中，区域性金融风险再次被提及和强调。

区域性金融风险，一方面来自地方政府债务风险，一方面是中小金融机构特别是中小银行风险，两种风险错综交织、互相影响。2023年中央一号文件提出，“加快农村信用社改革化险，推动村镇银行结构性重组”。预计2023年农信社改革将全面实施，城商行、村镇银行将加快重组合并，村镇银行数量将明显减少。

新的一年，防范化解金融风险既要坚定信心和决心，又要把握好力度和节奏。政策层面应当加大对中小银行的支持力度，加快处置高风险金融机构，深化农村信用社改革，加快城商行和村镇银行重组合并，维护好银行体系稳健性；此外，还要深化金融体制改革，进一步完善金融监管体系，夯实现代中央银行制度，提高金融监管的协调性和有效性；继续健全金融法制，补齐监管短板和空白，提高违法成本，严厉惩治金融风险背后的监管失守和违法犯罪行为。

《中国农村金融》记者：自新一轮农信社改革的第一单落地浙江之后，又有多省联社改革破冰，其中，河南组建农商联合银行的方案已于2022年11月获银保监会批复，辽宁省农村商业银行股份有限公司筹建工作小组随后也发布了辽宁省农商银行筹建公告，那么您认为农信社改革化险工作应该如何推进？农商联合银行模式会成为这一轮改革的主流吗？

董希淼

农村信用社改革化险工作要把握好4个重点：

一要加快省联社体制改革。目前，农信社改革主要有成立统一法人的省级农商银行、成立金融服务公司、成立农商银行控股公司和成立省级农商联合银行四种模式。其中，统一法人的省级农商银行是股权关系最紧密的方式，成立金融服务公司是最松散的方式，而成立省级农商联合银行则是改革成本相对较小、操作相对简单易行，是最切合实际的一种方式。

具体来看，农商联合银行模式不改变各个行社的独立法人地位，也不会削弱各行社服务县域经济、服务乡村振兴的能力。如浙江农商联合银行成立后，辖内82家农商行、农信社全部保持独立法人地位。而且浙江农商联合银行是“自费”改革，未增加地方政府的资本金投入。据了解，浙江农商联合银行下一步还会申请理财子公司、科技子公司及其他业务资质牌照，提升对全省农信机构的服务能力。

二要加快高风险农信社机构的处置。除了省联社改制之外，加快高风险农信社处置也应当是农信社改革的重点之一。根据央行公布的银行业金融机构评级结果，2018年—2021年8—D级的高风险机构数量分别为587家、545家、442家、316家，主要集中在农信机构和村镇银行，2021年两类机构的高风险机构占全部高风险机构的91.4%。基于“因地制宜”的原则，各个地区的改革重点也不尽相同，东部地区的农信社改革，可以把优化管理和提升省联社的服务能力放在第一位；但中西部以及东北地区，应该把处置高风险机构工作放在农信社改革的第一位，完善相关制度和机制安排，采取多方面有效措施，加大对高风险金融机构处置和化险力度。地方政府要拿出更多“真金白银”，在税收减免、债务重组等方面有力支持高风险机构不良资产清收处置。

三要继续优化农信机构的公司治理。经过2003年这一轮改革，大部分农村信用社、农村合作银行已经改制为农村商业银行。但部分农商行在公司治理上还存在“形似而神不似”的问题，与国内主流商业银行差距较大。要以公司治理为切入点来优化经济管理体制特别是风险管理模式，来提升农商银行内生的稳健发展能力和风险管理能力。

比如，要优化股权管理，提高股东资质，清理不合格的股东，引入与农商行战略发展方向更加匹配的优质股东；要提升董事会战略决策的能力、监事会履职监督的能力，董事会董事的提名方式以及专门委员会的建设等方面都要进一步改善。

据我调研发现，部分农商银行的独立董事比例并未达到监管部门要求的1/3比例；还有部分农商银行监事会的监督基本流于形式，导致公司治理机制中权力制衡的作用难以发挥。因此，要提高独立董事、外部监事比例，并尝试建立独立董事、外部监事与金融监管部门定期沟通交流的机制。

四要提升农信机构数字化发展的能力。加快农信机构金融科技的应用，推进和深化农信机构数字化转型。金融科技是决定金融机构未来发展的关键变量，数字化转型对农信机构来说不是选择题，是必答题。只有通过加快数字化转型，才能进一步提升农信机构服务实体经济和乡村振兴的能力。

在数字经济蓬勃发展的大背景下，农信机构数字化转型面临较大压力。与大中型银行相比，农信机构的科技能力、人才储备相对欠缺。农信机构自身要高度重视金融科技的应用、数字化人才的引进和培养；要根据本行战略和客户需求来有序推进数字化转型，不要躺在过去的“小富即安”思维模式下。金融科技的发展是逆水行舟、不进则退，农信机构一定要有危机意识。

从金融管理部门来看，我认为要加大对农信机构数字化转型的政策支持。比如，支持农信机构在省会城市设立研发中心，更方便地引入优秀人才；鼓励农信机构加大与实力强的第三方机构合作，增强自身科技发展的能力；支持农信机构联合发起成立数字金融发展联盟，共享科技研发能力和数字化人才。

农信机构可以与大型银行成立的金融科技子公司合作。但实践发现，外部的科技公司对农信机构的特殊性理解不够深刻，系统架构、产品研发、运营管理等并不完全适用于农信机构。因此，农信机构自身发起设立数字金融发展联盟，让大型农信机构在金融科技发展、数字化人才培养等方面赋能中小农信机构，是一种务实可行且效率较高的方式。

最后，我认为农商联合银行模式会成为这一轮省联社改革的主流。农商联合银行的强大服务能力结合全省农信社、农商行的机制灵活优势，能够更好发挥“大平台+小法人”的作用。

但农信社改革依旧要坚持“因地制宜、一省一策”原则。因为即便是农商联合银行模式，在各地实施情况也并不一样。比如，虽然河南农商联合银行与浙江农商联合银行都叫联合银行，但浙江农商联合银行是“自下而上”的模式，全省82家农商行、农信社是浙江农商联合银行的股东；但河南农商联合银行是“自上而下”的模式，在股权关系上与浙江农商银行银行是完全相反的。

再如，从《组建辽宁省农村商业银行股份有限公司公告》来看，辽宁省农商银行与辽宁省联社等两个机构并立存在，类似陕西秦农银行与陕西省联社。另外，在机构数量比较少、经营区域相对小的少数省份，比如海南，可以考虑直接组建省级农商银行。