论网络顺风车平台监管

《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》规定:“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，是由合乘服务提供者事先发布出行信息，出行线路相同的人选择乘坐合乘服务提供者的小客车、分摊部分出行成本或免费互助的共享出行方式”。针对顺风车存在两种意见，一种是大力支持，认为顺风车有利于提高车辆使用效益，缓解拥堵，所以国外常常给予合乘私人小客车特别路权等支持措施。一种是反对，以顺风车极易转化为营运车辆，破坏道路运输市场秩序为由，竭力压缩顺风车生存空间。私人小客车合乘是民事行，对民事行为政府是否进行行政管理，需要考量两个条件，其一是有必要管，如民事行为影响到公共利益或者他人利益，或者民事行为主体需要行政保护；其二是有能力管，具备实施行政管理的条件。传统顺风车是熟人之间的互助行为，驾驶员和乘客有信任基础，无需政府提供行政保护。且政府无能力即时掌握私人小客车合乘具体民事活动，不具备行政管理能力。政府只是在私人小客车合乘涉嫌非法营运时执法，而执法本身是道路运输秩序维护，并非专门针对顺风车的行政管理。但是网络顺风车出行后，驾驶员可能向不特定陌生人提供客运服务，非法营运可能性大幅提高。由于缺乏信任基础，乘客和驾驶员都需要政府给与特别的行政保护。合乘行为依托网络发起、达成和执行协议，为政府行政管理奠定了基础。所以，政府有必要也有能力对网络顺风车进行行政管理。网络顺风车分为有偿或者无偿，政府对有偿网约车和无偿网约车管理内容不同。

网络顺风车最重要的主体是网约车平台。网约车平台居间驾驶员和乘客，从事居间行为，适用居间民事法律。但是网约车平台设定驾驶员和车辆条件，制定驾驶员和乘客合乘格式协议，设定乘客向驾驶员支付方式，将顺风车从有限的熟人互助行为转化为无限的社会行为，必须承担一般居间责任之外的更多责任。

网约车平台应当承担预防非法营运责任。传统顺风车对合法运输秩序冲击微小，执法取证操作性很低，即使驾驶员在专门网约车平台之外的网络招揽合乘，影响也有限，也同样难以取证。正是因为网约车平台，以顺风车名义进行非法营运活动可能性大增。网约车平台有促进顺风车发展的权利，也负有预防非法营运的义务。当前预防非法营运的措施之一是规定驾驶员和乘客分担成本价金，一般仅将成本限定为能源费用和通行费。但是各网约车平台并未真实按照能源费用和通行费确定成本，而是参照出租车计费模式，直接确定顺风车每公里价格。确定成本范围越小，乘客向驾驶员支付金额越少，构成非法营运可能性越小。但是不利于鼓励合法顺风车。准确计算合乘成本是网约车平台的优势，除能源费用和通行费外，可以按车型计算出车辆折旧维修保养和驾驶劳务费用。驾驶员和乘客对合乘成本原则应当按照相等比例分担，但是为有效预防非法营运可以下调乘客负担比例，例如可以规定高档顺风车按照出租车车型计算车辆折旧维修保养成本。也可根据客运高低峰调整，例如在客流高峰运力不足时降低驾驶员分担成本比例。也可根据风险大小调整，因驾驶员安全风险责任大于乘客，可降低驾驶员分担成本比例。也可根据地域运力调整，如农村运力不足，可以降低驾驶员分担成本比例。网约车平台不仅可以合理设置驾驶员和乘客之间成本分担比例，以每公里计价体现，而且由于控制支付，可以确保执行。

当前预防非法营运另一个措施是顺风车每日合乘次数控制，各地1-4次不等。但是顺风车是否非法营运在于是否符合违法构成，次数并非非法营运构成要件。限制顺风车地域与限制次数类似，次数和地域只能是可能的非法营运线索，而不是证明非法营运证据。此外为预防非法营运，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》规定顺风车应由驾驶员事先发布线路信息，有地方要求网约车平台禁止乘客主动查寻匹配驾驶员顺风车线路信息，但是和次数、地域一样，乘客发布或者主动查寻匹配合乘信息也并非非法营运构成要件。

网约车平台应当承担身份审查责任。驾驶员、车辆、乘客身份真实，固然是驾驶员和乘客互助协议成立的必要条件，更重要的是治安管理要求。顺风车的治安和其他社会领域的治安一样，应由公安机关主管，但交通主管部门作为行业管理机关，在行业管理中，也需制定基本的治安预防措施。如果网约车平台未完全真实履行身份审查责任，造成损害的，应当承担侵权责任。

网约车平台具有促成良好合乘责任。网约车平台具有一般居间人不具有的影响力和能力，为增强自身吸引力和竞争力，网约车平台也需不断提升良好合乘的可靠性。网约车平台可以通过投诉救济机制协调驾驶员、乘客纠纷，可以通过信用管理鼓励或者限制驾驶员、乘客使用平台，可以通过支付管理追究驾驶员、乘客违约责任，也可以保留证据以备驾驶员乘客依法维权或者政府执法。

网约车平台具有公开数据的义务。网约车平台的基础是为驾驶员和乘客提供信息匹配，收取佣金，向驾驶员和乘客披露合乘协议相关信息是合同达成的前提条件，也是平台的当然责任。网约车平台是数据经济，通过线上活动决定线下活动，必须向政府开放数据。对平台的商业秘密，政府应设立保护机制。网约车平台具有正确告知义务，例如平台应向乘客明示：合乘不同于经营性客运服务，不能以客运服务质量要求顺风车。

网约车平台不得利用其支配地位谋取不当利益。网约车平台具有公益性，应当担负特别的社会责任。无偿顺风车当然不会构成非法营运，无需交通主管部门管理，但是平台从社会公益出发，应给与支持。理论上虽然存在乘客可能超成本支付，但实践中终究寥寥无几，且乘客可以通过平台外支付渠道支付，所以平台无需考虑此种情形。但是平台不能利用其优势地位向驾驶员收取高额佣金，如无法规规定，平台也不得向驾驶员滥发补贴，否则市场监督管理部门有权依照反垄断或者反不正当竞争法规查处。

顺风车的法治还处于起步阶段。当前首先是与运用现有法规和机制应对，如民法，治安管理法等。各地对顺风车的规范大多为规范性文件，而规范性文件不得新增义务，不得设定处罚，权限与顺风车管理要求不合。在具备良好实践基础后，通过制定政府规章以上法规对顺风车进行规制。