郑永年谈中国城市的治理危机：“城”越来越大，“市”越来越小

文丨郑永年（广州粤港澳大湾区研究院理事长）

城市治理不仅要看内部的治理结构，更要看城市治理的外部环境。迄今为止，人们讨论城市治理过于侧重内部治理结构，尤其是过分强调技术因素，例如大数据、人工智能和监控，而忽视了外部环境，也因此无法预见城市发展的方向。

历史地看，一些城市崛起了，而另一些城市衰落了，无论是崛起还是衰落，都不仅仅是治理的缘故，更重要的是城市大环境变化的结果。也就是说，城市治理只是城市生活的好坏问题，而城市大环境的变化则是城市的生存问题。

本文主要从城市可持续发展尤其是经济可持续发展的角度来讨论中国的城市所面临的环境，我们面临着怎样的挑战。

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城市治理的核心是可持续发展

从经济发展的角度来看，城市治理的核心是可持续发展，城市的可持续发展是城市治理的前提，没有可持续发展所有的治理问题都会恶化，甚至发展成为危机。

尽管经济社会发展也会给城市带来很多的问题和挑战，但这些问题和挑战都可以在发展过程得到解决。但如果经济社会不发展了，那么就会导致城市的衰弱，且往往是系统性的衰弱。城市一旦衰弱，城市治理就没有条件，有效治理就无从谈起。

美国的一些城市就是因为城市的衰弱而出现严峻的问题和治理危机。从深圳崛起的故事与美国铁锈带衰落的故事比较中就可以看到这一点。深圳是从1980年代初的一个小渔村（城镇）发展成为现在的超一线城市。深圳的人口规模已经超过2000万，并且还在增加。人口的发展是因为深圳的产业，有了产业，社会就有就业，政府就有税收。美国的铁锈带在上世纪80年代以前是多么辉煌。这个地区因为汽车工业而崛起，但今天因为产业变迁但城市没有及时转型而变成“铁锈带”，城市逐渐走向衰败，城市治理也面临严重危机，社会层面暴力丛生，而政府不再有效。

也就是说，城市的有效治理首先要塑造一个城市可持续发展的环境。之所以把这个问题提出来，是因为我们发现中国的城市治理也有一些不好的趋势。现在的城越来越大，但是市越来越小。有城无市，大城小市，都是普遍现象。城市是由“城”和“市”两部分组成，前者是结构和物理空间，后者是经济交易和社会生活空间。但现在的城市治理构架下，城越来越大，市的空间被严重压缩，甚至被治理掉了。

这些年来，在很多地方，城市治理被简单地理解成为“美化”城市，“清洁化”城市，在这个过程中，多少商业活动被取缔，被清理。随着城市的发展，各种活动的确需要被规范，但绝对不是像我们一些城市的清理方法。结果，城市越来越大，楼房越来越多，但商业越来越少，人越来越少，甚至出现空城和鬼城现象。

也就是说，城市治理不是在为城市塑造一个可持续发展的环境，而是在迅速恶化这个环境。如果这个趋势不能改变，那么城市衰落就会提前到来。这个现象需要我们反思。

02

城市高速发展的条件

今天中国的城市化是过去数十年城市环境变化的结果。以粤港澳大湾区为例，城市化的高速发展受益于1980年代中国改革开放，城市群更是区域经济发展的结果。这个区域高速经济发展具有几个条件。

第一，全球化。我们今天讨论“外循环”，但实际上珠三角的城市从一开始是在外循环驱动下成长起来的，是在开放条件下成长起来的。因为全球化，我们的城市在国际劳动分工中得到了一个比较有利的位置。

今天，广州作为国际商贸中心城市的地位得到强化，深圳成为科创城市或者中国的“硅谷”，东莞和佛山是制造业城市，这些都跟全球化所产生的国际分工有关系。

第二，技术的进步。改革开放以来，中国成为西方国家尤其是美国技术最大的应用市场。美国这些年指控我们“偷”了美国的技术，这当然是诬蔑和妖魔化我们，但我们的确是从西方的技术扩散过程中获得技术进步的。不过，需要强调的是，我们主要还是西方技术的应用市场，自己的原创性技术还很少。珠三角成为“中国制造”的象征，但必须对“中国制造”有正确的理解。

在1980年代之前，当人们说“德国制造”、“美国制造”或者“日本制造”的时候，这些国家大都生产的是整产品，因为那时的全球化是有限全球化，局限于传统的投资和贸易。但1980年代之后的全球化全然不同。由美国里根总统革命和英国首相撒切尔革命开始的新自由主义政策导致了人们日后所说的“超级全球化”。在“超级全球化”下，资本、技术和人才在全球范围内获得了很大的流动自由，大大促进了国际劳动分工，由此也出现了全球和区域范围的产业链和供应链。在这个背景下，“中国制造”的内涵发生了很大的变化。“制造”已经不是原来意义上的了，更科学地说，是“中国组装”。一个产品的很多部件都是他国生产尤其是亚洲其它国家生产，然后运输到中国，在中国组装之后再出口到世界各国。

第三，人口红利。经济学家们一直在强调人口红利对经济发展的重要性。不过，人口红利的释放是需要条件的。近代以来，最重要的条件就是工业化。

经验地看，很多国家都存在着人口红利，但只有在工业化起飞之后，人口红利才能释放出来。就珠三角来说，全球化的工业化赋能珠三角，从而吸引了大量来自中国各个地方的“移民”，即农民工“移民”。在中国加入世界贸易组织之后的很多年里，珠三角成为“中国制造”中心，每年吸收了大约3000万农民工。美国说中国“偷”走了美国的就业。的确，八十年代以后，美国的技术发展没有给美国带来就业，因为美国的技术输出到包括中国在内的发展中国家，给这些国家带来了就业。在很大程度上说，珠三角的农民工其实就是美国的工人阶级。

第四，民营企业群的崛起。中国现在的混合经济体是从改革开放之前的计划经济演变而来。民营企业的成长主要有三个来源。一是国有企业领域之外的领域，大多从早期的个体户发展而来。二是民营化，1990年代中期的民营化把诸多国有企业转变成为民营企业。三是外资，主要在制造业和高科技领域。简单地说，西方技术在中国的应用就是通过外资而实现的。再者，通过外资成长而来的民营企业具有坚强的生命力，因为这些企业往往是技术类型的。当然，很多企业已经和外资脱离，变成完全的本土企业。

与西方的关系而言，中国的国有企业从来就没有和国际经济接轨，既是因为体制之故，也是因为西方对中国国有企业抱有“意识形态”的政治偏见。而通过外资而生的这部分民营企业从一开始就和世界经济相关，或者说他们本来就是世界经济体的一部分。换句话说，民营企业一直是中国和世界经济接轨的主力。这一点自美国特朗普政府发动对中国的贸易战以来看得非常清楚。从特朗普到拜登，美国政府一直千方百计地和中国经贸脱钩，但并没有成功。经验地看，中国的国有企业和西方经济已经没有实质性的关联，美国脱钩不成主要是中国民营企业的功劳。在国际经济中，中国的民营企业已经展现出非常强的韧性。

以上这些就是我们城市发展的国内和国际背景。国内背景是开放，国际背景是全球化状态下所形成的国际劳动分工。如果离开这些条件，就很难理解过去数十年城市化的高速发展。归根到底，如果没有经济的发展，哪有城市化可言呢。

03

城市发展面临的新挑战

今天我们的城市发展面临新挑战，甚至是异常严峻的挑战。我们至少可以从如下几个方面来讨论。

第一，美国仍然在同中国进行经贸技术等方方面面的系统性脱钩。尽管到目前为止中美还没有脱钩，或者最终美国脱钩的努力也不会成功，但美国脱钩的行动对中国民营企业必然产生非常负面的影响。

例如，科技脱钩已经产生了很大的影响。深圳是高科技企业非常集中的一个城市，但自中美贸易冲突以来，深圳的GDP增速已经放缓。因为华为对深圳的经济增长贡献很大，美国打压华为，华为深受影响，也直接影响了深圳整体的GDP增长。深受影响的不仅仅是经济增长，而且也是与此关联的就业和税收。

第二，疫情也对中国民营企业产生负面影响。如上所说，中国制造业尤其是外向型制造业以民营企业为主体，新冠疫情已经导致民营企业的萎缩。尽管世界范围内，中国的疫情防控是做得最好的国家之一，但国际供应链和产业链的断裂直接影响到民营企业。

必须指出的是，因为其它国家在疫情防控方面的失误或者不力，导致这些国家正常的生产活动受到影响，这反过来刺激了中国一些民营企业的反弹和复苏。但这种现象很可能是临时的。一旦这些国家的经济活动恢复过来，中国很多民营企业的活动就会受到影响。

第三，国际劳动分工导致的产业单一化。产业单一就意味着城市发展的风险。美国的铁锈带是一个很好的案例。因为主要产业为汽车工业，一旦汽车业衰败，整个城市就开始衰落。很多中国城市自身的发展也说明了这一点。

例如，在计划经济时代，很多能源类型的城市曾经辉煌过，但改革开放以来，因为没有及时进行产业转型，城市逐渐衰落。很多年来，人们担心中国的东北老工业区会不会变成中国的“铁锈带”。这种担忧并非毫无道理。“振兴东北”已经很多年了，但情况并没有好转。今天的东北不仅经历着人才荒，而且是人口荒。因为经济活动萎缩，每年人口大量流出。各级政府对此极为重视，也想尽了各种办法来振兴东北。但是，在缺乏基层和市场动力的情况下，政府的作为并没有改变困难局面。

今天，由于各种原因尤其是中美贸易战，无论是长三角还是珠三角或者其它区域，一些城市也已经出现这种情况。如果一个城市过于依赖几个产业或者几家大公司，一旦当这些产业和大公司出现问题，那么这个城市就会出现大问题。

概括地说，前面40年的城市化是经济高速发展的产物。那么，一旦经济发展降速或者经济萎缩对城市会产生怎样的影响呢？GDP增长、就业、税收、民生等所有方面都会受到负面的影响。无论外国还是中国本身，这方面的经验已经不少。

今天，北方一些城市因为经济萎缩，地方财政就已经成为一个大问题。少数城市的政府因为财政困难开始对民营企业和社会乱收费，导致政府和社会关系的紧张。

我们有理由担心，随着国际环境恶化尤其是美国主导的脱钩运动，我们一些城市的经济会发生不同程度的萎缩。人们不希望美国铁锈带的情况在中国发生。如果发生了，不仅仅是经济问题，更是社会稳定问题，甚至是政治问题。

因此，我们必须思考如何去应付这种国际环境变化对城市的影响。

正如经济增长是一个复杂的系统，避免经济衰落更是一个复杂的系统。就城市的发展和治理来说，我们可以从如下几个方面来讨论。

04

要以经济建设为中心

2021年12月召开的中央经济工作会议又重新提“以经济建设为中心”。城市发展是否“以经济建设为中心”？这是关键。这一点对整体国家重要，对城市的可持续发展更加重要。只有各个部门的工作都围绕经济建设这个中心，才能实现可持续发展。

我们经常说“纲举目张”，经济工作是“纲”。“以经济建设为中心”已经好些年不提了，或者没有加以重视了。过去，一味地追求GDP的增长或者人们所说的GDP主义出现了很多问题，例如收入差异扩大，社会分化，劳动者权利受损，环境恶化等等。如果这样，那么经济发展也会是不可持续的，并且经济发展本身就会失去意义。但一旦不提“以经济建设为中心”之后，很多地方就失去工作的组织原则，即没有了“纲”。前面所说的城市治理中的一些现象就是结果，为了治理“城”而损害了“市”，妨碍了经济的发展。

此外，也必须强调，我们今天再次提“以经济建设为重心”，我们指的是质量型经济的发展，而不是像以前那样简单数量型的经济发展。高质量经济发展依靠的技术、规则、文化和环保。

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要在开放状态下实现技术升级

科技是生产力。城市产业的发展跟技术升级是息息相关的。在东亚地区，自1970年代以来，日本和亚洲“四小龙”差不多每十年就实现产业升级，产业升级都是在开放状态下实现的，不是改进旧的技术，就是引入新的技术（包括自身的原创性技术和来自西方的技术）。

今天在中美竞争的大背景下，政府、国有企业和民营企业都很重视对技术研发的投入。经验地看，一个城市如果没有技术研发的投入，不仅高质量的发展目标不能实现，从长远来说，城市也会陷入衰败。

但应当指出的是，即使在技术领域，我们也面临着民族主义和民粹主义情绪高涨的局面。在社会层面，一些人真的相信我们已经赶上了西方。这种情绪也延伸到政府，因为懂技术的技术官僚型官员的减少，一些官员也开始持社会流行的看法。

我们提“举国体制”是没有错的，但不要忘记这是新型举国体制。传统举国体制是苏联式的体制，也就是“关起门来自己创新”。苏联的这个体制在早期也有一些成就，但不能实现可持续发展目标。有两个原因：第一，在封闭的情况下，技术创新久而久之缺少新的思想，没有了竞争压力；第二，没有国际市场，技术的投入巨大，需要在市场上得到回报，没有市场也就是没有可持续性。

中国在改革开放前也经历过类似的过程。不过，今天一些人仍然怀念“两弹一星”模式。应当清楚地认识到，“两弹一星”也和西方有关，如果不是当时一代爱国知识分子千辛万苦地从西方学成归国，会发生什么情况呢？这并不是说，我们不能最终研制出“两弹一星”，但这个过程肯定会漫长得多。我们应当承认，经验地看，尽管我们传统也有诸多重大的技术发明，主要是四大发明，这些发明也对西方产生了巨大的影响，但是近代以来的大多数原创性技术来自西方。我们现在急起直追，但要赶上西方，仍然需要很多时间。

因此，新型举国体制就是强调在开放状态下的创新。只要开放，西方资本还是不会放弃中国市场，西方那些民用技术依然会扩散到中国。

在讨论技术时，我们不能把技术视为“单一的个体”，而是应当把技术置于一个技术系统之中。如果和西方比较，西方技术的强大在于其系统性，我们的技术尽管从“单一的个体”来看有些领域已经赶上西方甚至超过西方，但我们依然缺乏系统性。或者说，西方的强大是系统性的，我们的强大是区域性的。但只要我们是开放的，我们就可以利用西方的基础技术，即那些并不被西方视为对西方构成威胁的技术。我们没有必要什么都要重新来一遍。再者，只要开放，我们也可以随时跟踪西方技术的发展现状，从而制定正确的政策来追赶。

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要促成规则的国际化

在规则上要继续和国际接轨，并且促成规则的国际化。规则是生产力。最近召开的中共中央政治局会议强调要统筹规则，推进国家统一市场的形成。这是非常正确的。如果没有建立在统一规则之上的国家统一市场，内部大循环很难实现。近代西方国家形式的崛起的本质也就在这里。近代国家较之传统国家强大，因为近代国家具有统一的规则，统一的市场，而传统国家是封建的，分散的，各自为政。

这方面，如果建立全国性规则在目前阶段有困难，那么可以从大区域开始。以粤港澳大湾区为例，我们应该做到湾区内部的规则对接，实现大湾区规则一体化。

现在的情况是，大湾区内地的9个城市和香港、澳门规则没有做到统一，即使内地9个城市的规则也不统一，在招商引资方面，这些城市在税收、土地、劳动等方面的规则都不统一。过去在环保上规则也不统一。中共十八大以来，中央把环境保护提高到最高的议事日程，环保领域的地方主义逐渐减少，环保的规则开始统一起来。但其它方面依然没有统一的规则。没有统一的规则就造成大而不强的局面。

现在中央已经发布了横琴和前海的合作区建设方案，接下来还会有广州南沙的方案。因此，我们能不能以点代面，通过横琴、前海和南沙把大湾区的规则统一起来呢？实际上，并不困难。这要求横琴、前海和南沙这几个点的规则先统一起来，不要再各搞一套规则了。

那么，这三个“点”的规则如何统一？

我们应该思想解放，把香港的商务规则直接引入大湾区。香港的很多规则都是非常国际化的，为国际社会所接受的。在“一国两制”的制度条件下，我们应当把香港的规则视为我们中国的规则。

很自然，在香港规则的基础上，我们可以做加法，把内地的一些好规则加上去，例如高科技、新能源等方面。随着国安法的通过，香港商法在大湾区的使用不会对国家安全构成威胁。而香港和澳门的规则的差异并不很大，比较容易做到统一。同时，在这样做的时候，我们实际上也实现了中国规则的国际化。

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要进行行政体制改革

实现十八届三中全会所确定的“市场发挥主体作用、政府发挥更好作用”的目标，必须进行新一轮的行政体制改革。企业是市场的主体，经济发展的主体。企业一旦不再是主体，经济发展必然遇到麻烦。“放管服”的改革已经推行多年，但很多地方的情况并不令人满意，政府不仅不作为，反而阻碍市场的发展和发育。这种情况必须很快改变。

在这方面，广州黄埔区近年来的经验很是宝贵。黄埔区政府提供有效服务，培养培植“专精特新”的技术类型中小型企业，甚至是微型企业。这个方向是对的，无论是对黄埔区本身，还是对整个粤港澳大湾区都会起到很好的示范作用。

不难观察到，无论在中国还是在其他国家和地区，凡是中小企业发达的城市，经济就发展得很好，老百姓就富足，城市就治理就好。在中国，凡是只强调国有企业，不重视民营企业的城市，城市就没有活力，经济就不会可持续发展。

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要营造适宜人才的系统环境

要营造人才培养、吸引人才和留住人才的系统环境。人才是生产力。城市是优质资本、优质技术和高端人才的聚集地和活动平台。人才指标比其它所有的指标更为重要。资本来了，人才不来，那资本可能是套利来的；技术来了，人才不来，那可能是低廉劳动力的产业；高端人才来了，背后肯定有优质的资本和技术。人才是用脚投票的。

近年来，尽管美国经历着政治治理危机，新冠疫情危机不断，但世界各国的人才还是往美国跑。这是因为美国具有像旧金山湾区和纽约湾区那样的地域嵌入世界级经济平台，那里集中着世界上优质资本、优质技术和高端人才，继续吸引着优质资本、优质技术和高端人才。不管美国的社会经济发生了什么，这些平台不会受到太大的影响。

那么，这些平台的人才是怎样的规模呢？旧金山湾区和纽约湾区的外国人才占了40%左右，硅谷的比例更高。在亚洲国家中，日本在移民问题上是最保守的，但即使这样，东京湾区也吸引了大量的外国人才。而我们在吸引外国人才上还远远落在后面。外国专业人才占城市人口的比重几乎可以忽略不计。更为严重的是，近年来，美国开始比较系统性地进行人才脱钩，尤其是高科技人才的脱钩。我们可以认为，中美之间人才脱钩的后果会比经贸脱钩和技术脱钩更加严峻。

在培养人才和吸引人才方面，不能说我们不努力。实际上，我们非常努力了，这些年来，我们推出包括“长江学者”等国家级人才计划，各地的人才计划不计其数。但和发达的西方国家尤其是和美国相比，我们的差异还是很大的。在发达国家，不仅仅民营部门凭借其发达的经济（财力）、优质的大学和研究院、企业实验室等载体吸引着大量的人才，政府更是在人才问题上一直采取单边开放政策来吸引人才。这方面美国最为典型。理论上，美国的开放政策一直是强调对等的，但在人才问题上，美国实行的始终是单边开放政策。一句话，美国等西方发达国家的人才制度具有系统性优势。

相比之下，中国的人才政策表现出两个主要特点。

第一，局部性。在一些方面具有优势，而在另一方面则体现为劣势，各个吸引人才的要素很不平衡，不成系统。

第二，政治性。把人才作为国家的政治任务来抓。美国等西方国家是通过移民局的移民政策来吸引人才，也就是通过非政治化的方式。我们则是通过政治方法来进行的，其优势在于只要领导重视，人才所面临的一些困难总是可以得到解决的，劣势是因人而异，差别对待，并且因为通过政治方法，很容易被西方国家政治化，从而影响人才的流动。

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要建设宜育城市

人口也是生产力。城市是人住的地方，人口是城市的基础。任何地方，如果人口一旦萎缩，大城市肯定萎缩。

今天，在世界范围内，城市和人口之间形成了一个恶性循环。不难发现，城市越大，生育率越低。如果从GDP增加的角度来看，城市越大，GDP越高。计算GDP很容易，GDP是交易的产物，交易越多，GDP越大。城市越大，交易越多越密。但从人口学的角度来说，城市规模和生育率是成反比的。

从长远历史来说，亚洲式的大城市化是没有出路的。东京集聚了日本三分之一的人口，首尔已经集聚了韩国一半左右的人口。且不说一旦发生战争，这些城市会面临毁灭性的结果（当然也意味着国家的毁灭），从人口学来说，也是很难可持续发展的。相比之下，欧洲或美国的城市模式比较可行。欧洲和美国没有能力搞大城市吗？不是的。德国是欧洲城市化非常高的国家，但德国80%左右的人口居住在两万人以内的小城镇。

粤港澳大湾区中广州和深圳都是人口超过了2000万的超大城市。今天，很多城市已经提出“宜居、宜业、宜游”的城市建设，但我们更应该强调“宜育”的城市建设，为年轻人提高生育率创造物理和物质条件。

现在的这种（超）大城市化与生育背道而驰。从国家长远的经济目标来说，现有的城市发展模式是不可持续的。把所有优质的东西都集中放在大城市尤其是一线城市，使得这些城市吸引着更多的人口到来，表面上这些大城市是赢家，但整个国家可能是输家。我们的城市化掌握在唯GDP的经济学家和结构工程师手中，他们是没有社会和人文意识的。这种趋势如果不能改变，那么城市有可能成为人口的墓地。

总而言之，我们对中国城市的可持续发展要有足够的危机意识。过去40多年的城市化是中国经济快速上升的产物。接下来的经济下行甚至萎缩必然会对城市产生巨大的影响。对此，我们必须有充分的准备。

本文根据郑永年教授2021年12月23日在广州开发区普里马科夫研究会成立仪式暨“世界经济发展与超大城市治理”研讨会和2021年12月30日在深圳举办的“圳治2021：深圳治理现代化优秀案例经验交流会”上的主旨发言整理和扩充而成。