地方政府手里握有大量存量资产：闲置厂房、老旧办公楼、公共停车场、污水处理厂、保障房配套商业、水库水面、广告位……这些资产如果“沉睡”，不仅无法产生收益，还要持续支出维护成本。

2026年，盘活存量资产已从“可选”变为“必选”。

但问题来了：TOT、REITs、PPP新机制、市政公共资源有偿使用、资产证券化、产权转让、租赁经营、作价出资、委托运营、资产重组…… 这么多路径，到底怎么选？

本文用一张总表+十条路径逐一拆解，一次性搞懂：哪种资产适合哪条路、怎么操作、有哪些红线不能碰。

一、一张总表：十大盘活路径核心对比

注：特许经营额实施方式包含但不限于TOT（存量）、ROT、BOT等，均适用于存量资产盘活。

二、十大路径逐一拆解（重点讲5条最常用的）

路径1：TOT（转让-运营-移交）

一句话说清：把已经建好的、能赚钱的资产（如污水处理厂）卖给社会资本运营，政府拿回一笔钱，到期后资产归政府。

适用场景：

存量水厂、污水厂、垃圾处理厂、供热管网等有稳定收费来源的项目

政府急需盘活资金用于其他建设或化债

操作要点：

必须通过公开招标/竞争性谈判选择社会资本

转让期限一般不超过30年

要明确移交标准（资产完好率、运营记录等）

典型红线：不得以TOT名义变相融资，不得承诺社会资本固定回报。

路径2：公募REITs

一句话说清：把资产打包成基金，在证券交易所上市，让普通投资者也能买份额，政府实现资产出表、收回资金。

适用场景：

资产权属清晰、现金流稳定、收益良好（年分红率一般要求4%以上）

资产规模较大（首发不低于10亿元）

重点领域：收费公路、仓储物流、产业园、保障房、清洁能源、水利设施

操作要点：

需组建专业团队，聘请券商、基金公司、评估机构

涉及国有资产转让的，需履行评估、备案程序

发行后政府可保留部分份额，享受未来增值

典型红线：不得将债务风险高、现金流不稳定的资产强行包装上市。

路径3：市政公共资源有偿使用（最常用，适合多数地方）

一句话说清：政府把停车场、广告位、充电桩经营权租出去，收租金。

为什么最容易上手：流程相对简单、不需要新建投资、直接产生非税收入、合规风险可控。

适用资产：

公共停车场（路面、地下、立体）

市政广告位（路灯杆、公交站、户外大屏）

公共充电桩（已建成的）

景区内经营项目（摊位、游船、观光车）

政府产权屋顶光伏

公共数据运营权

操作要点：

必须公开竞价（招标、拍卖、挂牌），不得协议转让

收入全额上缴国库，纳入非税收入管理

期限一般不超过10年，特殊情况不超过20年

典型红线：不得以“特许经营”名义规避公开竞争，不得承诺最低收益

路径4：资产证券化（ABS）

一句话说清：把资产未来的收费权打包成债券，卖给投资者，提前拿到钱。

适用场景：

有长期稳定应收账款或收费权（公交票款、水费、电费、供热费、租金等）

收费记录清晰、违约率低

操作要点：

需要设立特殊目的载体（SPV），实现风险隔离

需评级机构出具债项评级

一般在证券交易所或银行间市场发行

典型红线：不得将未来不确定的收入（如土地出让金预期）作为基础资产。

路径5：租赁经营（最简单，适合小资产）

一句话说清：政府当房东，把闲置的办公楼、仓库、场地租出去收租金。

适用资产：

闲置或低效使用的行政事业性房产

公有住房、人才公寓配套商业

闲置土地、水库水面、林场等

操作要点：

需通过公共资源交易平台公开招租

租期一般不超过5年，最长不超过10年

租金标准需经评估

典型红线：不得低价出租、定向出租，不得转租牟利。

三、怎么选？快速锁定路径

资产是否具有稳定的市场化现金流？

政府是否希望一次性获得大额资金？

资产是否具有公共属性（不能完全私有化）？

资产是否适合公开上市交易（规模大、收益稳）？

资产属于“公共资源经营权”而非“实体资产”吗？

四、不可触碰的七条红线（建议保存打印）

五、组合拳策略：一个资产可以拆着用

策略1：大资产拆小，分别盘活

某市有一个大型体育中心，包含：

主体育馆（用于赛事，公益性）→ 委托运营

配套商业区（商铺、餐饮）→ 租赁经营

室外停车场（300个车位） → 有偿使用

屋顶空间→ 光伏经营权有偿使用

一个资产包，四条路径分别走，互不干扰，收益最大化。

策略2：以存量盘活收益撬动增量项目

某县要新建一座污水处理厂（PPP），但财政资金不足。

盘活存量资产：将城区公共停车位10年经营权有偿出让，获得一次性收入5000万元

将5000万元作为PPP项目资本金，引入社会资本投资建设

存量换增量，实现滚动发展。

策略3：REITs+TOT组合退出

某市自来水公司：

将成熟水厂打包发行REITs，实现资产上市、资金回笼

回笼资金用于收购或新建其他水厂，再以TOT方式引入专业运营方

形成“投资-培育-退出-再投资”的闭环。

六、实操建议：三类地方政府怎么选

附：十大路径快速判断表

综上所述：存量资产盘活不是“一卖了之”，更不是“一租了之”。关键是选对路径、严守红线、灵活组合。

2026年是存量盘活的“大年”——政策支持明确（国办发〔2022〕19号、发改投资〔2024〕174号等），地方需求迫切，社会资本热情高涨。