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1881年(明治十四年)7月，岩仓具视及伊藤博文等提出了钦定宪法的基本原则。

次年3月，伊藤赴欧洲考察宪法问题，其中重点考察：

一、皇室特权；二、皇室及皇室财产问题；三、关于内阁组织及立法、行政、司法和外交事宜；四、内阁责任法;五、内阁与议会两院关系；六、内阁事务处理手续问题；七、上下院组织问题；八、贵族制度及特权等。

经过历时一年的考察，日本吸收了欧洲各国的政治制度，并在此基础上推出符合自己国情的宪法体制。

1、明治宪法的背景

1874年1月坂垣等人组成“爱国公党”，并向政府提出设立民选议院的建白书，但板垣等民党一开始与其说是为了人权及设立民选议院，不如说是为了对抗、牵制政府主导者(先是大久保，后是伊藤)而建立的，而且该党在不到两月内就被迫解散。

不过板垣等人作为自由民权运动的先驱者，而受到多方面的赞赏。明治政府内部并没有在采用立宪政治问题上出现明显的分歧，双方的争论只是采用什么样的立宪政治形式等问题。西南战争后明治政权走向稳定便开始着手考虑何时、建立什么样的立宪体制。继木户孝允因反对出兵台湾而辞职(1874)、大久保被暗杀(1878)后，明治政府的权力中心转移到第二代领导人伊藤博文、大隈重信等人手中。

但大隈很快又成为“明治十四年政变”的牺牲品，被清洗出政府，成为自由民权运动的另一核心人物。

这样一来，明治政府的权力就集中于伊藤等人手中。在立宪政治体制的制定和成立时期等重大问题上，伊藤始终处于决策地位，1882年(明治十五年)伊藤去欧洲考察立宪问题，1883年8月回国后，他设立宪法取调所(调查所)，后又改为宪法调查局(1884年3月)，但该机构并没有马上进行明治宪法的起草工作。

在此期间，伊藤因对现行政治、行政结构进行了多项改革而没能立刻着手制定宪法，包括改定作为贵族院基础的华族法(1884年7月)，废止太政官制(1885年12月)，设立内阁制等。从1886年开始，伊藤才把制定起草明治宪法作为最优先的课题。

而明治宪法原则是伊藤、井上毅、伊东已代治、金子坚太郎和卡尔·弗里特里夫·莱斯勒(德国人)五人起草、制定的。在天皇制政治体制下，制定明治宪法原则至少还要得到天皇睦仁的“消极支持”，这也是立宪体制能否稳定的关键。伊藤所构想的明治宪政体制——君主立宪体制的核心问题是天皇及政府重臣的作用，即协调天皇与重臣关系的决策原则。

其次，建立“宫中与府中相区别”的原则，即建立天皇侧近与政府之间的制度化关系，同时，缩短政府与天皇之间的距离。所谓“宫中、府中的区别”，意味着力争避免天皇侧近对政府决策的过分干涉。

在明治十年代(1868~1877)，由于天皇在政治决策中越来越活跃，形成了一个由天皇侧近组成的“宫中派”非正式顾问集团，如元田永孚等，在政策决策中对明治政府发挥着不容忽视的政治影响。

从而也妨碍了“天皇与内阁的一体化”，迅速有效的政策决定过程受到干扰。要排除官中势力的影响，取决于天皇是否同意，只有内阁才能充当天皇的“辅弼”职能。反过来说就是能否实现天皇的“立宪君主化”问题。

伊藤博文及其他政治家试图通过实现天皇的权利制度化，使天皇的行为规范化，并在立宪政治体制构想的前提下对其进行“教育”，使之适应于现实政治体制，并能够驾驭整个政权。

2、内部的阻力

在立宪体制的制定过程中，遇到了来自皇室及政府内部的阻力，这里不妨以太政官制改为内阁制的过程为例来考察。

太政大臣三条实美在1885年(明治十八年)即将实行内阁制之前，一直不愿因为实行内阁制而使自己退出政治舞台，所以对内阁制度持消极态度，并主张继续右大臣辅任制，这里也反映了天皇的意向，对此伊藤也不得不有所妥协，并推荐黑田清隆出任右大臣以牵制反对实行内阁制的宫中势力。

天皇睦仁不赞成启用黑田，秉承天皇的旨意，同年11月18日，在太政官审议右大臣人选时，天皇近臣佐佐木高行以“黑田有酒癖，担任右大臣不合适”为由坚决反对，但由于其他参议都不反对，使黑田担任右大臣的提议被通过。

在宫内大辅吉井友实的工作下，黑田拒绝担任右大臣，从而使右大臣人选非伊藤莫属。可伊藤为实行内阁制，又坚决不接受右大臣的任命，使明治政府的实际运作受到影响。

11月29日，三条谒见天皇说明目前僵局，为了打破僵局，天皇也不得不放弃右大臣辅任的己见，指示三条“先定组织而后定人选”。以天皇的指示为契机，导入内阁制度动向成为主流，12月4日，伊藤向天皇提出建立内阁制度案，并得到阁议和所有参议的认可。

在此情况下三条实美被迫上奏天皇睦仁，提出伊藤适合担任总理大臣，1886年2月7日，天皇内定伊藤任总理，并制定内阁制度案。内阁制度的建立为日本国家政治体制走向近代化和明治宪法的制定打下了基础。

在明治宪法起草过程中，天皇是否亲政曾经成为最重要的议题。历代武家政治(将军幕府)是以将军为中心的实力政治体制，然而它名义上又是受天皇委托权力的“委任政治”。

在大政奉还中，德川被迫辞去将军职务，这种委任政治制度已被天皇收回，从而开始了天皇“亲政”。这是“王政复古”的基本理论依据。维新政府发布的“五条誓文”也是标榜“祭政合一”(政教合一)，是以天皇亲政为基本原则的。

“政体书”把国家权力建立为议政(立法)、行政、司法的三权分立制度，其中行政官员是对天皇的辅弼官员。天皇是通过这种辅弼来“日理万机”的。明治宪法的起草者井上毅(时任太政官大书记官，即政府秘书长)从1871年开始根据岩仓具视的命令从事钦定宪法立案工作，并提出“内阁由天皇亲临亲裁万机，大臣、参议及各省卿参与内阁，辅弼之”的原则。

岩仓具视、大久保利通等主要领导人也倾向于建立天皇亲政的政治体制。1881年宪法原则基本确定时，岩仓提出的宪法意见书基本也是以“钦定主义、非政党内阁主义、大臣非连带责任制”为基础，强调大臣只对天皇负责的原则。

与岩仓、大久保等第一代领导人相比，同属藩阀政治家的伊藤博文有与其他人不同的政治理念，反映了维新时期与维新后近20年日本社会、政治体制出现的新的变化和时代特征。

宪政改革的主要推进者伊藤倾向于立宪君主制。井上毅在起草明治宪法的最后草案基本完成前还保留着“天皇亲临内阁，亲裁万机”的内容，在最后方案中才被删除。

井上在1885年给伊藤的信函中提出否定英国式责任内阁的意见，称“未来与其采用英国式内阁体制，不如采用德国合议制度"。由伊藤主导的内阁制没有实行天皇亲政的做法，而形成了总理大臣以辅弼名义下的专权，天皇不直接干预政治的机制。

不过，这种做法并不是为了削弱天皇的大权，而是在政治上保护天皇体制的安全而采取的手段。也就是说，不把天皇推到政治决策的最前面，以便保留可回旋的余地，可以避免万一产生差错出现追究天皇政治责任的局面。近代日本政治体制中的此种安排在其因侵略战争而彻底崩溃时，的确使天皇避免了直接承担侵略战争责任的局面，也为保留天皇制的超脱性创立了体制性条件，此举不能不说是有先见之明的。

明治宪政体制采用“其他国家宪法所没有”的天皇大权中心主义(美浓部达吉语)及皇室自律主义。但实际上在明治宪政体制下创造了依靠元老、重臣等超宪法体制的政治存在来使国家意志一元化的制度。同时还避开了政治决策主体(即政治责任主体)的明确化，采取了暧昧的关联体制。丸山认为“所谓‘辅弼’不过是推测统治权的唯一正统源泉——天皇的意思，同时通过对天皇的意思赋予具体的内容。在这种政治机制中，包含了无限责任转变为无限不负责任的可能性"。

当然这种暧昧的决策体制也无法为天皇在体制中的绝对责任地位开脱。因为主权在天皇是明治宪法的实质，天皇的意志是政治决策的基础。1888年(明治二十一年)6月18日，伊藤在其发表的“关于宪法制定会议的演说”中表示，“宪法制度是欧洲国家在历史的发展进程中自然形成的，而在我国则完全是新事物。因此，必须建立符合我国国情的政治‘基轴’，没有政治基轴，任凭国民妄议政治将使政治失去‘统纪’，欧洲有千年宪法政治基础又有统一宗教的信仰，而我国没有这种宗教，在我国能够成为(政治)基轴的只有皇室。尊重君权又要防止滥用君权，要建立在以君权为基轴基础上的、与欧洲主权分割(指三权分立)不同的君权民权共有的体制"。

很明显，伊藤的宪法体制构想并不是真正意义上的三权分立，而是在以皇权为基础的政治集权体制。

3、明治宪法的深远影响

《明治宪法》作为钦定宪法是天皇下赐给日本臣民的。具体的是1888年4月，伊藤博文主持起草后，由最新设立的天皇最高咨询机构——枢密院(伊藤担任首任议长)，12名元勋-元老政治家担任顾问官会同全体内阁大臣，在天皇亲自参加的枢密院会议上，对宪法草案的内容进行逐条审议，经过若干次修改后，最终确定“大日本帝国宪法”，于1889年(明治二十二年)2月11日正式颁布。

《明治宪法》共6章76条，其中第一章《天皇》共由17条构成，也就是说关于天皇的内容占了整个宪法条文的22%，成为明治宪法政治体制的核心。

明治宪政体制是以德国君主立宪体制为蓝本制定的。伊藤在对列强宪法制度的考察中，认为德国式的政治体制与军事体制最适合日本的政治体制。

在强调天皇绝对权威、加强国家政权绝对统治的同时，明治宪法通过对内阁总理“辅弼”及帝国议会的“协赞”及天皇敕令等需要内阁成员的副署等规定，在一定程度上建立了一个“集体领导体制”。

也可以解释为是在万一情况下可解脱天皇政治责任的机制。

远山茂树指出：

“大日本帝国宪法有两个性质。第一是以法律形式确定天皇的大权，由天皇任命并执行大权的官吏的作用，即天皇与官僚制成为一体。第二是通过议会容许地主、资本家在有限的范围内参加国家政治"。

当然该宪法的实际作用还远不止这些。有的学者说，国家统治大权向天皇的集中是明治宪法政治体制的基本特征，又说天皇的主权“乃其祖宗神灵所赋予，归结为天皇一身，不得向任何人让与和分割。三权分立等资本主义国家的民主原理是与大日本帝国国体不相容的。不过在行使时需要内阁及议会的援助和赞同，所以与专制君主不同”。

这种观点显然是矛盾的。因为明治宪法明确规定的是对于天皇大权，内阁要“辅弼”和议会要“协赞”，军部只能执行天皇向军队发出的命令，即按照天皇的意志行事。集国家主权与军事、政治大权于一身的天皇，如果还不叫专制君主，那么什么样的君主才是专制君主呢?当然即使在最专制的君主制度下，具体权力的行使也不可能都由专制君主自己去进行，所有具体政策的决策和实施都是由“下面的人”来进行的。

任何专制君主都需要通过别人的“辅弼”和“协赞”掌权。把总理及阁僚对敕令等的副署作为天皇并非独裁的证据还是远远不够的，没有人可以找出在明治宪政史上哪个阁僚拒绝过副署天皇敕令的实例。

此外，对副署可以有两种解释。其一是对天皇大权的“限制”；另一种则是表明大臣们对天皇负有连带责任和忠诚，即除天皇责任外，还有国务大臣的责任。天皇御玺和大臣副署两者都是形式，但缺一不可，不可偏颇。

明治宪政体制内外各构成要素，都对侵略战争政策的制定和推行负有连带责任。作为国家元首及皇军最高统帅的天皇，对国家战争行为的影响更是不言而喻的。在政治体制、权力责任、政治决策机制、国家行为责任等方面都始终与国家主权者和国家元首密切相关，也是任何其他政治领导人所无法取代的。

在实际政权运作中，天皇个人实际行使的统治权力并没有像明治宪法明文规定形式上的权力那么多、那么具体。权力的具体策划和运作更多的是通过寡头政治家(特别是元老、重臣)、官僚及军人等去进行的。

应该承认，在以天皇为中心的明治宪政体制指导下，日本从一个面临殖民地危机的东方小国在很短的时间里发展成为与西方列强为伍的帝国主义国家，近代天皇制在建立国家的基本价值观念、团结全国力量、统合国民意志等方面都发挥了巨大作用。

正如日本各界在论述明治维新后日本国家社会发展取得的巨大成就时总要论及明治天皇的重要作用一样，在思考明治宪政体制下不断发动侵略扩张战争给邻国造成重大损失的责任时，也同样不能回避天皇的作用，两者不能偏颇。

根据明治宪法规定的权力原则，天皇拥有制定紧急敕令、独立命令、制定行政部门官制、任免文武官员、统帅陆海军、制定陆海军编制及常备军兵员及额度、宣战、媾和及缔结条约、颁布戒严令等广泛的最高权力。除了天皇授予帝国议会及法院的权限以外，国务权力的决定和实施也均属于天皇大权范围。

国家行为，特别是决定战争与和平等国家重大决策，并控制表面政府的运作，军事统帅的战争权力属于天皇专属大权。这种情况在进入昭和时代表现得尤其明显，在对外侵略的过程中，天皇的内核政府能掌控战争进程，可能采取制止或放任两种不同的措施。

总理并没有指挥军队的权力，也就无法实际有效地掌握整个对外政策的实权。历次重大战争中，表面政府——内阁提出“不扩大方针”，但并没有防止事态扩大的法律权限和能力，没有军令权，结果是欺骗国际社会。

只要天皇为首的内核政府不准备停止战争，那么战争就会一直持续下去，总理的表面政府则出面为天皇的内核政府承担责任。

在军国主义体制下，特别是军人主持政权期间，这种双重结构才在一定程度上得到整合，即军政、军令及行政权力的统合，奉行战争优先的国家政策，实现了以天皇为中心的“举国一致”体制，在该体系中天皇的核心地位没有改变。

有的日本学者主张明治体制不存在双重政府，只是由重臣、宫中集团为主的“稳健派”对英美协调派与军部、革新官僚为代表的“革新派”的对立，是“一个政府组织内部”的对立和妥协，并认为决定政策的主体基本上是政党势力与军部势力的对立与妥协的产物。前者有一定道理，但后者不够确切。

可以说上述所有要素是“一个政府组织内部”的东西，但事实上政党势力参与决策，特别是战争决策的程度值得商榷。事实上在以天皇为核心的政府中存在着表面与内核的两面，而政党势力被排除在决策之外；其二，该政府的决策体系是以天皇为中心的军政寡头合议体制。没有人能否定在《明治宪法》架构下，天皇及皇室始终是大日本帝国政治体制的核心性存在。

（正文完）

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