自贸区再发力丨以制度型开放破局全球经济变局

■中国经济时报记者 王丽娟

近日，中共中央、国务院印发《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台，不仅是我国推进高水平对外开放、推动高质量发展的重要举措，也为我国在复杂多变的国际环境中稳定市场预期、增强各方信心提供了有力支撑。

商务部数据显示，作为中国改革开放的“试验田”，自贸试验区目前已形成21个覆盖全国的区域网络，贡献了全国18%的外商投资和17.3%的进出口贸易。此次《意见》的出台，既是对十年探索经验的系统升级，更是应对全球经济变局的破局之刃。

“当前，国内外环境发生了深刻变化，特别是外部的不确定性增强，在此背景下，《意见》的出台有助于为对外开放的发展定调，稳定市场预期，增强市场主体信心，有助于各界以更大力度统筹推进深层次改革和高水平开放，是中国政府为克服不确定性、为世界经济运行注入确定性的重要行动。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员王孝松在接受中国经济时报记者采访时表示。

浙江财经大学副校长郑亚莉在接受中国经济时报记者采访时表示，当前全球经济面临产业链深度调整、技术壁垒高企、规则竞争加剧等多重挑战。《意见》的出台，本质上是一种战略选择，要通过自贸试验区这一“压力测试场”，构建更高水平开放型经济新体制。

她认为，从国际维度看，自贸试验区承担着对接CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则的试验任务。数字身份国际互认、数据跨境流动规则探索，正是破解数字贸易壁垒的前沿尝试。从国内发展看，以保税物流方式开展含金矿砂混配、生物医药研发“白名单”等政策创新，实质是以制度松绑释放产业链升级动能。更为重要的是，作为双循环枢纽，自贸试验区制度型开放形成要素配置“虹吸效应”，为新质生产力培育提供制度沃土。

对外经济贸易大学法国经济研究中心主任赵永升在接受中国经济时报记者采访时表示，在当前国际经贸格局深刻变革的背景下，《意见》的出台具有三重战略意义。首先，以制度型开放宣示中国坚守自由贸易的立场，通过自贸试验区五年规划与美国贸易保护主义形成鲜明对比，破除西方对中国“计划经济”的偏见，展现负责任大国的开放姿态。其次，着力破解国内经济“统一大市场”建设困境，针对我国存在的市场分割、区域壁垒等结构性矛盾，通过自贸试验区制度创新推动要素自由流动，构建更高标准的国内市场体系，夯实抵御外部冲击的内生动力。最后，构建应对美国“贸易霸凌”的长效机制，在数字贸易、服务贸易等领域形成制度竞争力，通过对接国际高标准经贸规则，对冲“去全球化”逆流。

《意见》提出，经过5年左右实现自由贸易试验区多方面全面提升。王孝松认为，首创性、集成式探索，是实施自贸试验区提升战略的核心要点。一是大幅提升开放力度。《意见》推出了大量“允许类”改革开放创新举措。例如，允许区内企业以保税物流方式开展不同税号下含金矿砂的物理混配业务。允许符合条件的区内外资企业开展电影后期制作服务。允许境外知名仲裁机构在符合条件的自由贸易试验区设立业务机构等。二是加强集成，也就是需要将贸易、投资、资金流动、交通运输、人员往来自由便利和数据安全有序流动进行统筹，对自贸试验区政策制度体系进一步优化和提升。

在赵永升看来，《意见》提出通过5年实现自贸试验区全面提升，核心在于把握“自由与监管”“国内与国际”的动态平衡。其一，“自由”需真正落实市场主导，破除行政过度干预，在要素流动、企业创新等领域实现“最大程度放手”，同时建立精准监管机制，避免“一放就乱”。其二，自贸试验区的战略定位兼具国内改革与国际突围双重使命。短期通过制度型开放打破国内市场分割，构建统一大市场；中期形成可复制的制度创新范式；长期对接国际高标准经贸规则，推动中国特色自贸区网络向全球延伸。这种“双轮驱动”策略，既以市场化改革释放内生活力，又以制度型开放参与全球经贸治理重构，为应对全球化变局提供中国方案。

郑亚莉认为，实现制度型开放、系统性改革、开放型经济质量三个“全面提升”，关键在于把握三重逻辑。

第一重逻辑，改革已从单点突破转向系统重构。生物医药“白名单”制度需与海关监管、知识产权保护等政策形成协同；离岸国际贸易需配套跨境资金流动便利化措施。建议建立跨部委“1+N”政策集成机制，形成动态监管闭环。

第二重逻辑，需形成制度创新、技术突破到产业链集成的正向循环。针对全产业链集成创新，建议在关键领域搭建“链主企业+科研机构+金融服务”协同平台，将制度优势转化为技术标准话语权。

第三重逻辑，针对风险进行积极且具韧性的治理。对金融开放、数据跨境流动等敏感领域，需建立“沙盒监管—压力测试”动态防控体系。数据跨境流动可实施“分类分级”治理；本外币一体化资金池试点可通过额度分级，实现开放效率与金融安全的平衡。

在推进自贸试验区提升战略的过程中，平衡改革与风险管控至关重要。为有效控制和应对自贸试验区的风险，王孝松建议，要统筹好发展和安全，协调好改革创新和风险管控。一是由政府主管部门，包括中国人民银行、国家外汇管理局主导制度设计和风险管理，以提升综合监管的效率和能力。二是自贸试验区制定非常规监管措施预警，及时调整监管规划，以应对突发性、大规模的市场波动。三是建立智能化电子信息系统，实现有效监控，事先甄别异常情况，对各类风险做到事前防范、事中可控和事后处置。

郑亚莉认为，破解“创新尺度”与“风险阈值”的博弈，需建立三层保障机制。一是采用差异化监管工具。区分“可承受风险”与“系统性风险”。对金融、数据等高风险领域实施“沙盒监管”，设置风险熔断阈值；对贸易便利化等中低风险改革，加快推广复制。二是利用技术赋能监管。借助区块链建立全链条追溯系统，通过数字孪生实时映射制度运行，运用AI构建风险预警模型，实现从“事后处置”向“事前预判”转型。三是建立容错机制激励创新。落实“三个区分开来”原则，建立改革免责清单与风险补偿基金，为地方政府和企业提供试错托底。

图片来源：新华社