《帝王总统》15 ：二战如何固化“帝王总统”的权力模式？

1、珍珠港的袭击彻底扫清了美国国内的政治分歧与法律踌躇。1941年12月8日国会宣战后，富兰克林·罗斯福从一个在宪法边缘试探的“谨慎洛克主义者”，转变为手握无可争议的战争权力的最高统帅。他本人也更偏爱使用“总司令”这一称谓，其助手科尔代尔·霍尔指出，这个头衔比“总统”更令他感到自在。这不仅是一个称呼的变化，更是一种权力的宣示与角色的转换。“总司令”的标签将总统的权威直接与军事力量、战时纪律和行动保密性挂钩，使其象征意义远超单纯的行政首脑。在此光环下，罗斯福得以与丘吉尔、斯大林举行巨头峰会，做出影响全球的战略安排，而国会被视为一个主要承担后勤与拨款支持的机构。战争状态为总统权力的集中提供了完美且正当的理由，总司令角色成为总统权柄中最具扩张潜力的部分。

2、尽管手握巨大权力，罗斯福在战争初期仍试图延续与国会合作的模式。1942年3月，他推动通过了《第二战争权力法案》，授予总统几乎无限制的权力来重组政府机构、调配资源和管制经济，以满足战争需要。这体现了新政时期“总统倡议-国会授权”模式的战时延续。国会自身也通过一系列专项立法，如《紧急物价控制法案》、《战时劳工争端法案》等，主动将管控国民经济和社会生活的广泛权力授予总统。这种立法授权，表面上维护了国会的最高权威，实际上却将难以想象的自由裁量权集中到白宫。国会扮演了“权力批发商”的角色，而总统则成为具体行使这些权力的“零售商”，这一模式使得行政部门的触角深入到美国社会的每一个角落。

3、为了高效协调庞杂的战时动员，罗斯福通过行政命令，以1939年和1941年宣布的紧急状态为法律基础，建立了一个以“紧急状态管理局”为核心的庞大行政网络。该网络下辖战时生产委员会、物价管理局、战争人力委员会等数十个机构。这些机构大多并非基于具体的国会立法设立，而是依靠总统的紧急状态权力和行政命令运行。它们通过发布具有法律效力的规章、指令和配额，直接管理着从工业生产、原材料分配到商品价格、工资水平的方方面面。国会面对这个高效的行政帝国，往往只能事后默许，因为任何掣肘都可能被指责为妨碍战争努力。这标志着国家治理的中心不可逆转地从国会山转移到了白宫，一套以行政命令为核心的“影子政府”体系得以确立。

4、1942年9月7日，罗斯福就《紧急物价控制法案》中的农产品价格上限问题，向国会发出了赤裸裸的挑战。他要求国会在三周内修改法律，取消对农产品价格的优惠条款，否则他将以总司令的身份，依据宪法和国会赋予的战时权力，拒绝执行该法案中他认为有损战局的部分。他声称，这些权力“将在胜利后自动归还人民”。这是一次对总统单方面否决权（Item Veto）和宪法执行权的极端主张。尽管其威胁的背景是战时控制通胀的紧迫需求，但其逻辑——总统可以自行判断国会法律的哪些部分与战时需要不符并拒绝执行——动摇了立法至上的原则。最终国会选择妥协，修改了法律，但这一事件清晰地表明，在战争总指挥的光环下，总统甚至可以凌驾于国会立法的具体条款之上。

5、1942年2月，罗斯福签署第9066号行政命令，授权军方将西海岸的日裔美国人（其中三分之二是美国公民）强制迁离并拘禁。这一严重的民权侵犯并非总统的单独行动：国会迅速通过公法503，将违反军方命令的行为定为犯罪，为行政命令提供了立法背书。1944年，最高法院在“是松诉合众国案”中以6比3的票数作出终审判决，认定该政策在战时具有军事必要性，因而合宪。大法官雨果·布莱克在多数意见中写道，在战争时期，“遭受苦难的群体”的权利必须让步于公共安全。此案表明，在举国危机的情绪和“军事必要性”的论述下，立法和司法这两个本应制衡行政权的部门，都可能成为权力滥用的共谋者。持异议的罗伯特·杰克逊大法官则发出了历史性警告：最高法院的认肯将使得这一临时措施“如同一个上了膛的武器”，为未来的权力滥用提供先例。

6、战争催生了美国现代“国家安全国家”的雏形。随着联邦调查局（FBI）和战略情报局（OSS）等机构的扩张，政府内部建立了庞大的安全审查和忠诚调查体系，产生了海量的秘密档案。1941年，当众议院海军事务委员会要求司法部提供FBI关于海军工厂劳工问题的所有报告时，司法部长罗伯特·杰克逊以总统之名断然拒绝。他的理由——保护调查来源、方法和未证实的怀疑——将“行政特权”的范畴从外交领域扩展到了国内安全领域。此举开创了以“国家安全”和“执法机密”为由，系统性拒绝国会监督的先例。行政部门的内部信息被一层“保密”的高墙围起，国会行使监督权变得异常困难，“必要性”和“保密性”成为总统抵御立法部门干预的坚固盾牌。

7、深刻记取伍德罗·威尔逊因未让参议院充分参与而导致《凡尔赛条约》失败的教训，罗斯福在规划战后秩序时，刻意采取了“吸纳”策略。他让两党国会议员实质性参与战后国际组织的设计，例如在布雷顿森林会议（建立IMF和世界银行）和旧金山制宪会议（成立联合国）中，都委派了具有影响力的国会代表团。他将重要的共和党人如参议员阿瑟·范登堡转化为合作者。这一策略的政治智慧在于，它通过给予国会“所有权感”，将潜在的反对者变成了支持者，从而确保了《联合国宪章》等战后安排能在参议院顺利通过。这形成了一种惯例，即总统通过让国会象征性或实质性地参与外交过程，来换取后者对行政主导权的默许，这是一种更为精巧的权力巩固方式。

8、围绕美国加入联合国，一个核心的宪法问题浮现：总统能否根据安理会决议，未经国会批准即派遣美军参战？《联合国宪章》第43条规定，成员国应与安理会缔结特别协议，提供武装力量。1945年通过的《联合国参与法案》第六款授权总统谈判此类协议，但规定其“须经国会适当立法程序批准”。然而，该条款同时模糊地规定，总统在依此协议行动时，“无需国会另行授权”。批评者认为，这等于国会预先概括性地让渡了宣战权。虽然冷战期间第43条协议从未达成，但这一法律架构为未来总统主张其有权根据联合国或北约的集体安全决议动武，埋下了伏笔。它象征着国会开始接受一种观念：在全新的集体安全体系中，传统的、逐案审批的战争权模式可能需要调整。

9、战争的经历使外交政策精英阶层普遍滋生出对国会深深的蔑视。国务卿迪安·艾奇逊将大量时间花在“堵老鼠洞”上——即应付国会那些他看来狭隘、无知且受制于地方利益和民粹情绪的质询。外交家乔治·凯南更是直言，国会的干预是“外交进程的瘫痪”。这种观点认为，外交是高度专业、复杂且需要保密的事务，应由训练有素、掌握全局信息的行政部门专家负责，而情绪化、公开化的国会辩论只会坏事。这种行政机构内部的“专业主义傲慢”和“管家心态”（认为自己是国家利益的唯一合格管家），在战后成为总统及其团队积极规避、绕过甚至轻视国会的重要思想基础，为“帝王式总统”提供了意识形态上的正当性。

10、战后初期，学术界和主流媒体共同塑造了推崇“强总统”的舆论氛围。历史学家如小阿瑟·施莱辛格（尽管后来成为批评者）和托马斯·A·贝利在著作中赞扬罗斯福的果断领导，贬低国会战前的孤立主义错误。政治学教科书将总统描绘为“民主的引擎”和“国家统一的象征”。与此同时，沃尔特·李普曼在《公共哲学》等著作中，深刻质疑大众和代议制民主管理复杂外交事务的能力，认为其容易被情绪左右、缺乏远见。他认为，必须赋予经过遴选的行政精英更大的自主权。这种来自知识界和舆论界的双重塑造，将战时总统的集权模式“正常化”乃至“理想化”，教育了一代美国人接受一个强大、主动甚至独断的行政首脑形象。

11、小阿瑟·施莱辛格在书中系统阐述，二战是这一体制成形的关键节点。战争期间确立的模式——总统主导外交与军事决策、以行政命令管理内政、以国家安全为由扩大保密范围——在和平时期并未消退。相反，杜鲁门在朝鲜、艾森豪威尔在中东、以及后来的总统们，都继续依赖这些工具。总统单方面动用武力的“既成事实”、签署声明对法律的单方面解释、以及庞大的总统办事机构的膨胀，都成为常态。二战没有发明这些权力，但为其提供了史无前例的实践场域和合法性外衣，使之固化为美国政治体系中一个近乎永久的特征。

12、紧随二战落幕的冷战，被表述为一场“长期的紧急状态”。这为总统权力的战时模式提供了持续存在的完美理由。“国家安全”取代了“战争状态”，成为一个永久的、可伸缩的授权理由。依据《国家安全法》（1947年）建立的国防部、中央情报局和国家安全委员会，将战时集权结构制度化。海外秘密行动、大规模军事同盟（如北约）的承诺、核武库的独家控制权，所有这些都在“遏制共产主义”的宏大叙事下，被置于总统主导的行政分支掌控之中。紧急状态从例外变成了常态，战时赋予总统的特殊权力，在冷战的背景下被常规化、永久化，总统作为“自由世界领袖”的角色，进一步压倒了其国内宪法角色。

13、二战及冷战塑造的总统权力扩张，构成了一个深刻的历史悖论：美国为击败海外极权主义、捍卫民主自由而进行全球动员，但这一过程却不可逆转地改变了其自身的国内宪政平衡，导致行政权力在国内空前集中。为了对抗一个外部高度集权的敌人，美国内部也塑造了一个权力高度集中的总统职位。战争与持续对抗的需要，催生了“国家安全国家”和“帝王式总统”的治理模式。这一模式的核心特征——行政主导、保密文化、军事化思维和精英决策——与美国宪政设计的制衡、透明、文官控制和民主审议初衷，形成了持久的张力。其遗产，如总统单方面发动战争的能力、庞大的情报机构和行政保密体系，至今仍深深地塑造着美国的政治生活与宪政辩论，成为美国民主始终需要面对和平衡的内在挑战。