中国高尔夫球场土地政策：历史脉络、现实选择与优化思考

2025年，国家在最新的监管导向中再次强调，将建设用地确立为高尔夫球场建设的唯一合法载体，这一刚性监管导向的出台，更进一步激化了经营者与监管者之间长达二十余年的深层矛盾。对经营者而言，优质建设用地的稀缺性与高昂成本使其陷入“合规即亏损”的财务陷阱；对监管者而言，政策初衷是守住耕地保护与生态安全底线，却频频面临监管成本攀升、行业乱象反弹风险加剧的执行难题。值得注意的是，这种矛盾并非突发的政策博弈产物，而是植根于数十年高尔夫行业发展与土地管控的历史演进之中，是不同阶段政策导向、市场需求与资源约束多重因素长期交织的必然结果。因此，要破解当前僵局，就必须跳出单一政策节点的局限，将这一矛盾置于高尔夫球场土地利用的完整历史脉络中予以系统审视，在回溯监管与行业的博弈历程中探寻矛盾的根源与化解路径。

一

高尔夫球场土地利用乱象与政策的双向影响

中国高尔夫球场的土地利用问题，从一开始就与政策监管的完善程度深度绑定。不同阶段的土地利用特征，既是行业发展的自发选择，更是政策导向下的被动适应，形成了“乱象催生政策，政策又反塑利用模式”的循环。

1. 2004 年前：监管空白期的“试探性违规”

2004 年之前，中国高尔夫球场建设处于“政策导向引资、监管被动空白”的探索阶段，其土地利用的违规演化与资本介入深度绑定，呈现出明显的阶段性与区域性特征。

这一时期的球场以“招商引资”为核心使命，是改革开放初期国家突破国际制裁、引入外资的战略工具。1984年建成的中山温泉高尔夫球会具有标志性意义：由霍英东、郑裕彤等香港财团投资，经广东省外经委特批落地，是国内首个高尔夫项目。它不仅带动了三乡雅居乐工业园的开发（香港资本参与大陆工业建设的早期案例），更通过举办国际赛事、接待马来西亚国王等外交活动，成为“高尔夫外交”的载体，其用地在当时政策导向下具备“特批合规性”。同期，东莞的多个球场也以相同逻辑规划，成为外资进入东莞制造业的配套“名片”。

在海南，高尔夫球场承担对台、对日招商的特殊功能。海南岛作为改革开放前沿，高尔夫球场投资大多来自台湾、日本，是利用台湾特殊地位引入资本的关键布局，属于国家对台政策导向下的“试探性引资”载体。

随着90年代末期房地产市场兴起，开发商注意到高尔夫球场对周边土地的“溢价效应”——一个球场可带动周边数千亩土地价格翻倍。随着2001年中国加入WTO后，欧美资本开始大量介入。国内民营企业和地产商亦于2000年左右开始盲目参与，为降低成本、加快开发，开始绕过建设用地审批，以“体育公园”“苗圃基地”等名义租赁农民农用地建设球场,违规用地苗头开始局部显现。

但在2004年前，行业规模的扩张仍受限于资本介入阶段：早期因中国受国际制裁，外资入口狭窄，高尔夫球场作为“政策导向型引资工具”，规模有限且违规问题分散；后期民企盲目进入才让违规用地开始萌芽，此时国家监管层面未出台针对性政策，属于“监管空白下，先由港澳台日资‘政策特批’，后由国内资本‘试探性违规’的阶段化演进”，违规问题尚未形成全国性影响。

2. 2004-2024年：禁令期的“系统性规避”

2004年《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》出台，标志着政策从 “放任”转向“严控”。禁令本意是遏制滥占耕地、浪费资源的乱象，却因“堵而不疏”，催生了更严重的土地利用违规，高尔夫球场从“试探性违规”转向“系统性规避”。

一方面，市场需求并未因禁令消失：中国经济高速发展带来高尔夫运动需求持续增长，且球场能够催生高端地产的价值愈发凸显；另一方面，合规建设大门被关闭，开发商与地方政府不得不“另辟蹊径”，将球场包装成 “生态项目”、“城市绿化”、“旅游度假区”等受政策鼓励的形态，规避政策监管。这一阶段的土地利用呈现鲜明的“名实不符”特征，林地、园地、滩涂等非建设用地成为主流选择，核心逻辑是“逃避指标监管、降低用地成本、方便项目立项”（具体土地类型及动因如下表）：

这种“系统性规避”直接导致2004年后高尔夫球场数量不降反升，且违规用地问题愈发隐蔽，为后续多轮清理整治埋下隐患。

3. 多轮清理整治：政策补救“收效甚微”

针对2004年后的乱象，国家在 2011 年、2014 年等年份开展大规模清理整治，试图通过 “分类处置”（退出、取缔、整改、保留）纠正土地利用违规。例如，对占用耕地的球场要求拆除复耕，对手续不全但符合规划的球场责令补充审批，一定程度上遏制了无序建设，让部分“地下运行”的球场暴露在监管之下。

但这些补救政策未能触及核心矛盾：既未解决“建设用地稀缺、成本高昂”的行业痛点，也未建立常态化监管机制，导致“整治 — 反弹”循环反复。地方政府因税收、就业利益对本地违规球场“睁一只眼闭一只眼”，部分球场仅做表面整改便继续运营，土地利用乱象未能从根本上解决。

2025年我国现存运营的高尔夫球场仅326家，较高峰时期减少52.4%，行业发展基本处于停滞，濒临窒息状态，且现存球场中约80%处于亏损状态，10%左右基本持平，仅有不到10%能够盈利，整治政策的“一刀切”特征间接加剧了行业困境。

二

监管趋势：将建设用地确立为唯一标准系基于国情的无奈选择

2025年，国家最新监管趋势再次强调“高尔夫球场必须建在建设用地上”，这一 “一刀切” 式的规定看似僵化，实则是中国特殊历史国情与政策逻辑下的被动选择，背后不仅是 “耕地保护、生态安全与监管能力” 的考量，更根植于我国土地共有制度下的法规体系约束。

1.土地公有制：为国家监管森林、草地利用提供便利

我国实行土地公有制，这一制度设计决定了国家对各类土地拥有统筹规划与监管的绝对权力。不同于国外土地私有制下所有者对土地利用的相对自主权，我国从法律层面，已构建起覆盖林草地资源的完整法规体系，每一项法规都围绕“生态优先、公共利益至上”设定利用规则，《中华人民共和国森林法》将森林分为公益林与商品林，明确公益林“在符合生态区位保护要求和不影响生态功能的前提下，可合理利用林地资源和森林景观资源”，但这种 “合理利用” 被严格限定在林下经济、森林旅游等轻干扰活动，高尔夫球场因需大规模改造地形、硬化地面，必然破坏森林生态功能，完全超出“合理利用”范畴；《中华人民共和国草原法》实行 “草畜平衡制度”，禁止开垦草原、破坏植被，而高尔夫球场建设需侵占草原、改变草原原有生态系统，直接违反法律红线。

2. 国外方案在我国不可被复制

最新监管导向将建设用地设为唯一标准，若置于国内外土地制度差异的视角下，更能清晰看到我国的“国情必然性”—— 国外对林草地的灵活利用，本质上是土地私有制与宽松法规约束的结果，而我国土地公有制与严格法规体系，从根本上排除了这一路径。在国外土地私有制体系下，土地所有者拥有对土地的处置权，只要符合基本环保要求，即可将林草地用于高尔夫开发。例如美国允许在林地建设球场，仅需通过环境评审，而无需审批土地性质，且违规成本主要由所有者承担，政府监管侧重于 “事后追责”。这种模式的核心是“所有者自主负责 + 宽松前置审批”，与我国 “国家统筹监管 + 严格前置审批”形成鲜明对比。

而我国的差异不仅在于土地所有制：一方面，土地公有制下，林草地的“公共属性”远高于“私人利用价值”，法规设计必须优先保障生态安全与公共利益，而非满足商业项目需求。高尔夫在我国群众眼中一直属于小众高端项目，若占用林草地，将被视为“牺牲公共资源满足少数人需求”，与法规核心精神相悖；另一方面，我国林草地法规已形成“禁止性条款优先”的逻辑，如《森林法》、《草原法》均以“禁止破坏行为”为核心，仅在严格限定条件下允许有限利用，这种“先禁后放”的模式，与国外“先放后管”的思路完全不同，注定高尔夫球场无法通过“合规申请”获得林草地使用权。

因此，2025年新监管导向将建设用地设为唯一标准，并非“政策僵化”，而是在土地公有制度与现有法规体系下的必然选择—— 既然林草地等非建设用地已被法规严格限定用途，且国外路径因制度差异无法复制，那么将高尔夫限定在建设用地范围内，就成为避免违规乱象重演、守住生态与耕地底线的“无奈兜底措施”。

三

现状反思：民生普惠与体系兼容下的矛盾暴露

尽管2025年新监管导向是基于国情的无奈选择，但却远远未能做到保障民生普惠、兼容行业发展：政策既未盘活闲置土地资源，也未满足大众运动需求，更未建立可持续的行业发展路径，反而暴露了“僵化管控”的深层历史问题。

1.新监管导向下三重矛盾凸显

第一，与“土地资源高效利用”的矛盾。新监管导向将球场限定在建设用地范围内，浪费了大量可盘活的“难利用土地”。事实上，不少企业曾尝试在废弃矿坑、盐碱地等非建设用地建设球场，既能盘活闲置资源，又不触碰耕地与生态红线，却因不符合监管要求而受阻，导致大量低利用率土地的闲置。根据中国高尔夫球协会、浙江大学高尔夫产业研究基金编制的《中国高尔夫球运动产业报告》，高尔夫球产业的经济社会贡献显著，平均每个高尔夫球场提供198个就业岗位，每家室内球馆提供8个就业岗位，全行业从业人员预计超10万人，全产业的年直接经济规模超过150亿元，球场和球馆年贡献税费20亿元以上。高尔夫球产业经济空间巨大，潜力亟待释放。

第二，与“民生普惠需求”的矛盾。新监管导向看似在严格限定土地利用的角度上守护公共利益，实则忽视了大众对多元运动的需求。随着全民健身理念普及，高尔夫运动在价格上正逐渐走向平民化，但大众对于高尔夫“小众高端”的印象却是难以在短时间内转变的。高尔夫运动强度相对小、对抗性低，特别适合中老年和少年儿童及女性长期参与，《中国高尔夫球运动产业报告》显示，大部分球场打球人群呈现出“男多女少”“中青年占主导”的典型特征，其中性别比例为男:女≈4:1，年龄结构为18岁以下占比约10%，18-60岁占比约70%，60岁以上占比约20%。可见，当前高尔夫球人口以中青年男性为主，青少年与女性用户仍有显著的增长空间和参与潜力。我国目前60岁以上中老年人高达3.1亿、16岁以下青少年2.5亿。若能让更多人参与高尔夫运动，不仅能有效减轻医保和医疗机构压力，还能帮助青少年减少对互联网和手机游戏的依赖。新监管导向大幅提高了高尔夫球场的运营成本，无疑又在高尔夫运动走向大众化的道路上新增了几道关卡路障。

第三，与“行业合规发展”的矛盾。新监管导向虽要求“合规建设”，却未解决行业“无地可用”的核心痛点。优质建设用地资源稀缺且价格高昂，普通高尔夫企业根本无力承担，最终可能导致两种结果：要么行业停滞不前，大量中小球场停业倒闭；要么行业的违规操作变的更深层次、更隐蔽，重蹈2004年禁令后的循环，反而加剧监管难度。

2. 破局方向：高尔夫行业监管需以突破性的眼光寻求未来

新监管导向的局限证明，单纯依靠限定土地性质的管控思路难以持续。未来政策应跳出非此即彼的思维，以“观念重塑—资源适配—标准落地”为逻辑主线，在坚守底线的前提下实现精细化疏导。

打破对高尔夫“小众高端、私人专享”的固有认知，增强其“大众健身、公共服务”的属性——这是后续所有监管导向调整的首要前提。长期以来，政策将高尔夫与 奢侈消费绑定，导致其在土地利用中始终处于“私人利益对抗公共利益”的被动地位；但随着全民健身战略推进，高尔夫已逐渐成为可普及的运动形式：深圳社区迷你果岭、校园高尔夫课程等案例证明，只需降低参与门槛，高尔夫就能成为大众休闲健身的选择。只有让高尔夫从“少数人的娱乐”转变为“多数人的健身选择”，才能为其在土地利用中争取到“公共利益”的话语权，打开监管导向调整的缺口。

高尔夫公益属性的激活，为其与低利用率林草地的“资源适配”提供了基础 —— 若高尔夫仍被视为私人利益项目，其与林草地的“公共属性”必然冲突；而当高尔夫具备公益健身价值后，二者就能置于 “公共资源高效利用” 的同一平台上比较，破解 “私人利益对抗公共利益” 的死局。当前我国部分林草地存在“低效闲置”问题：偏远地区的商品林、疏林地因开发成本高，长期处于“只保护不利用”状态；部分退化草地仅能维持基础生态功能，经济与社会价值未充分释放。基于高尔夫的公益属性，可在严守生态底线的前提下探索利用路径，依托土地集约利用与生态修复技术，高尔夫球场可成为践行‘两山理论’的创新实践载体。这种模式既能让闲置林地“活起来”，又避免重蹈过去违规开发的覆辙，实现“生态保护 + 资源利用”双赢。

此外，探索建立分类用地标准或高尔夫专门用地标准的可能性，盘活闲置资源。在严守耕地与生态红线的基础上，允许球场在滩涂、盐碱地、等未利用地上建设；或者以高尔夫公益属性以及低密度开发的特征，增设专门用地分类。明确这类土地的审批流程与环保标准，既盘活闲置资源，又降低行业用地成本。

结语：政策应与时代需求“同频共振”

回顾历史，高尔夫球场的土地利用乱象，本质上是监管滞后于行业发展的结果；展望未来，政策的侧重点不应停留在“被动兜底”，而应转向“主动疏导”——在坚守耕地与生态底线的前提下，通过精细化规划、科学化监管、普惠化引导，让高尔夫球场既能合规发展，又能满足大众需求、盘活土地资源。毕竟，土地资源的价值不在于严格控制，而在于合理匹配需求。

2025年高尔夫球场土地新监管导向，是中国土地管控政策“底线思维”的体现，但其“一刀切”的局限也暴露了政策与现实需求的脱节。从2025年年中至年末，有关部门曾两次对监管导向作出解答，前后亦体现出对先前口径的一定让步。12月，有关部门要求全国15省的球场提交资料，其中已关停的高尔夫球场亦赫然在列。上述种种传达出监管者怎样的监管意图，又将在未来形成何种监管趋势，将会成为2026年行业的关注热点。

当政策能够兼顾国情底线与市场需求，兼顾生态保护与民生普惠时，才能真正实现土地资源的高效利用，也让高尔夫行业走出“违规 — 整治 — 再违规”的循环，迈向健康发展的新阶段。

律师简介

王伟东

大成上海　合伙人

wangweidong@dentons.cn

王伟东律师系大成上海分所合伙人，大成珠海分所创始人、名誉主任，大成金融委员会名誉主任。毕业于华东政法大学，在金融领域拥有长达三十余年的执业经验，曾为多家大型投资机构、国际金融机构及银行、保险公司提供专业性、创造性、战略性的法律服务。在不良资产处置及上市公司债务重组方面具有丰富的实战经验，同时也在上市公司控股权争议纠纷解决领域有丰富经验，王伟东律师擅长处理重大复杂疑难的商业纠纷，在商事争议解决案件中成绩斐然。作为中国大陆地区首批高尔夫产业的专职律师，其对于高尔夫业拥有深刻的认知及丰富的事务经验。王伟东律师对于酒店融资也具有丰富的法律服务经验。

宗 艺

大成上海　律师助理

yi.zong@dentons.cn

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