> 一张来自河南省财政厅的体制改革文件，揭示了郑州撤县设区难以推进的深层症结。在省级财政利益与城市发展需求的博弈中，要素市场化改革试点正在提供新的破题思路。

2022年，河南省财政厅印发的《深化省与市县财政体制改革方案》中明确规定：“将财政直管县范围扩大至所有县（市）”，各县市财政收入“除上划中央和省级部分外全部留归当地使用，市级不参与分享”。

这一政策确立了河南省对县级市的直接财政管辖，同时也构成了郑州撤县设区的实质障碍。随着郑州入选国家要素市场化配置综合改革试点，这场省级财政阻力与市级扩张冲动的博弈正在迎来新的变数。

01 市级冲动：郑州为何急切推动撤县设区

郑州对撤县设区的迫切需求源于现实发展压力。作为国家中心城市，郑州仅辖6个市辖区，远少于武汉的13个、西安的11个和成都的12个。

这种行政区划格局已经严重制约了郑州的发展空间和资源调配能力。以中牟县为例，这里早已与郑东新区连绵发展，却因行政区划分割，导致规划不统一、公共服务不均等、基础设施建设不同步。

郑州市政府深知，只有通过撤县设区才能从根本上解决这些问题。市辖区能够实现统一规划、统一建设、统一管理，从而提高城市运行效率，增强国家中心城市竞争力。

从房地产市场的反应来看，每次撤县设区传闻都会引发相关区域房价波动，这从侧面反映了市场对行政区划调整带来增值效应的预期。

02 省级阻力：财政利益格局的刚性约束

省级财政体制成为郑州撤县设区的最大制度障碍。河南省实施的省财政直管县体制，意味着县级财政直接与省财政结算， bypass 市级财政。

在这种体制下，经济发达的县级市如新郑、巩义等成为省级财政的重要来源。一旦撤县设区，这些区域的财政将纳入市级统筹，省级财政将失去这部分直接收入。

以2021年财政数据为例，巩义市一般公共预算收入达51.1亿元，新郑市更是高达78.5亿元。这些财政收入的重新划分将直接影响省级财政的既得利益。

除了直接财政利益外，省级政府还需要考虑县域经济的独立性和发展活力。强县扩权政策实施多年来，一些经济强县已经形成了相对独立的发展模式，省级政府不愿轻易打破这种格局。

03 试点机遇：要素改革提供绕过障碍的新路径

要素市场化配置综合改革试点的获批，为破解这一僵局提供了可能性。试点方案涉及的土地、劳动力、资本等要素市场化改革，可以在不改变行政隶属的情况下先行实现经济一体化。#头号创作者激励计划#​

方案中提出的“推动建设用地供应与常住人口规模相适应”原则，为跨行政区划的土地要素配置提供了政策依据。郑州可以建立全市域统一的建设用地指标交易平台，实现建设用地指标的市场化流动。

在劳动力要素方面，试点要求“健全以身份证为标识、与就业居住年限相挂钩的基本公共服务供给制度”。这意味着郑州可以逐步实现全市范围内基本公共服务均等化，淡化行政边界对公共服务获取的影响。

数据要素市场的统一建设更为重要。方案提出“探索建立公共数据资产登记、评估制度”，郑州可以借此建立全市域统一的数据共享和交易平台，打破数据壁垒。

04 博弈格局：多方利益的复杂平衡

郑州撤县设区涉及省市县三级政府的复杂利益博弈，需要找到平衡各方关切的解决方案。

对省级财政而言，需要设计合理的财政过渡期和补偿机制，保证省级财政收入不因区划调整而大幅减少。可以借鉴其他地方的经验，设定5-10年的过渡期，逐步调整财政分配比例。

对县级政府而言，关键是保障其发展积极性和既得利益。撤县设区不应简单意味着自主权的削弱，而应该在扩大发展空间的同时，保持适当的发展自主性。

对市级政府而言，需要尊重历史形成的发展格局，采取差异化策略。对已经基本融城的县市如中牟，可以率先推进；对独立性较强的县级市如巩义，则可以采取更加灵活的合作方式。

05 路径选择：先易后难的渐进策略

综合考虑各方利益和发展实际，郑州可能采取先易后难的渐进式策略推进撤县设区。#本地人写本地事#​

中牟县有望成为突破口。中牟地处郑汴之间，已有大部分区域由郑东新区、经开区等功能区代管，实际已成为市区组成部分。加之人口集聚、产业融合程度高，调整阻力相对较小。

新郑和荥阳可能作为第二阶段考虑。两地经济发达，与主城区联系密切，但地方认同较强，需要更充分的协调和准备。

巩义、登封、新密等距离较远、独立性较强的县级市，可能长期保持现行体制，通过都市圈合作模式而非行政区划调整实现一体化发展。

郑州的案例揭示了中国城市化进程中一个普遍性问题：如何平衡行政效率与地方活力、上级财政利益与区域发展需求。

要素市场化改革试点的价值在于，它提供了一种绕过行政壁垒实现经济一体化的可能路径。通过建立统一要素市场，逐步淡化行政边界的影响，为最终的行政区划调整创造条件。

未来两年试点期内，郑州能否在要素市场化改革和行政区划优化调整方面实现突破，不仅关系郑州自身发展，也将为全国同类城市提供借鉴。