9月18日，一份提议突然在美国国会掀起风暴。

议员要求对航空公司施以重大限制，将稀土出口与航空着陆权挂钩。这种外交策略试图用民用合作领域当做筹码，对抗出口控制政策。

压力凸显，从稀土管控走向航班施压

2025年9月18日，美国国会山传来一项出人意料的提议。共和党议员约翰·穆勒纳尔通过媒体放出信号，敦促政府立即对中的航空公司在美国的航班进行限制，甚至暂停其着陆权。

他给出的理由，是中未恢复对稀土和磁性材料的正常出口。围绕这项跨界施压的建议，一场横跨矿产、航空、贸易与政治的博弈迅速拉开。

穆勒纳尔当天提出三项核心建议。第一项，就是以中航空公司在美国及盟国的航线为筹码，作为迫使中方在稀土政策上让步的手段。第二项是重新审查美国对中出口商用飞机、零部件和相关服务的政策。第三项，则是呼吁美方与其主要盟友合作，全面限制中国企业在全球航空领域的对外投资。

同一天，美国交通部宣布，将延长三家美方航司——达美航空、美国航空与联合航空——飞往中国的航班许可，有效期六个月。三家航空公司共计每周只能执行48趟中美往返航班，而疫情前的许可上限为每周119趟。中美之间维持“对等安排”，意味着中方航空公司赴美航班数量也被压制在48趟左右。航权配额从未恢复到危机前的水平。

穆勒纳尔选择这个时间节点发声，显然不仅是因为稀土。此次他借助稀土管控议题，把目标转向中方民用航空资源，尝试用航线作为反制工具，是该委员会施压策略的最新延伸。

穆勒纳尔的建议在航空业内部并未引起太多共鸣。美国商务航空协会分析指出，目前中美间恢复正常航线仍需时间，而此类“激进施压”做法可能使局面更加紧张。

不过，在国会内部，这种带有强硬倾向的议题却越来越有市场。从高科技出口到教育交流，再到这次的民航航权，一些政客频繁把民用合作领域视为谈判砝码。而稀土问题则成为最具抓手的理由。穆勒纳尔的提案表面是航空，实质针对的是资源。

稀土争端未有解决迹象，而航线安排本身又涉及多边航空协议、WTO贸易规则与双边对等机制。若将两者强行捆绑，美国行政部门是否愿意接招，仍是未知数。

但穆勒纳尔此举再次证明，博弈早已超越传统贸易范畴，正向包括交通、科技、投资在内的更多民用领域外溢。

稀土政策早已调整，出口控制登上日程

时间回到2025年4月，宣布对部分稀土与磁性材料实施出口管制。官方公告称，此举是为保障国家安全和关键产业链稳定，涉及物项包括重稀土元素如钐、钆、铽、镝、镥等及其合金，以及以这些稀土为基础的高性能磁体。措施一经公布，即引发国际产业界高度关注。

此轮管制的核心，是对涉及军民两用技术的敏感材料实行出口许可制度。出口企业必须就交易对象、终端用户、使用领域提交完整说明，经由相关部门审查批准后方可出货。不同于一般贸易管控，这一制度不仅关注出口本身，还重点审查技术外溢与战略用途，显著拉高了企业合规成本与周期不确定性。

出口许可制度实施后，稀土相关出口量大幅收缩。据多家海外进口商披露，从四月中旬起，已有数十批次订单被延迟发货，部分订单因许可迟迟未批被迫取消。一些磁体加工企业在港口滞留大量库存，等待许可证耗时普遍在6到8周之间，严重影响正常运营。稀土供货断裂现象在全球范围蔓延。

尤其在磁体类产品上，影响最为直接。钕铁硼永磁体广泛用于新能源汽车电机、航空仪器、风电系统等关键零部件，其核心原材料便是重稀土。由于技术壁垒高、替代源有限，海外厂商短期内难以找到替代供应。欧洲、日本与美国的电动汽车制造商最先感受到冲击，不得不重新评估生产排期与库存策略。

与此同时，中国还同步推进了稀土配额制度改革。2025年上半年，相关部门首次未公开配额数量，而是以点对点通知方式向少数企业下达开采与冶炼指标。

部分行业人士推测，此举意在压缩非战略企业产能，保障国家在关键环节的原材料控制力。进口矿石也被纳入配额核算范围，进一步压缩了稀土原材料的流动空间。

至7月，已有数家磁性材料厂商在公开财报中提到“原材料供应政策不确定”“许可审批周期变长”等措辞。

行业数据显示，中国稀土氧化物对外出口量同比下滑超过45%，而高端磁体类产品出口跌幅更大。美国与欧盟制造商纷纷呼吁政府采取应对措施，包括加速本土开采项目、推动关键材料回收与替代研发。

正是在这样的大背景下，穆勒纳尔提出通过限制中航司在美着陆权、审查航空出口许可，乃至联合盟友“围堵”中在航空投资领域的流动。

这套逻辑的根源，并非出现在航空领域本身，而是来自他对稀土出口政策的强烈不满。与稀土挂钩的跨行业制裁构想，也正是美国一些强硬派推动对华施压策略的一部分。

提案引发争议，实行路径尚未铺开

穆勒纳尔的提议一经公开，迅速在美国国内外引发广泛争议。这项建议将民用航空政策与矿产战略捆绑，使多个行业神经紧绷。

最先做出反应的，是航空业界。美方航空公司在中国市场经营多年。航线网络、航班时刻、机场地勤、维修合作、机组安排等环节早已形成配套系统。若中方航司被禁飞，美国公司很可能会遭到对等报复，已有业内分析师警告，一旦对等原则被破坏，美国航司可能被迫停飞热门的中美直飞航线，进而影响国际转运及高端商务旅客市场。

制造业方面更为敏感。由于稀土出口管制已导致零部件采购周期延长，许多美方制造企业不得不寻求加急空运来弥补生产缺口。如果中方航司航班被暂停，运力下降、货物积压、运价上浮，势必加重企业成本负担。此前已有美国半导体、电子设备、汽车供应链企业公开表示担忧航空物流稳定性。

外交层面，这项提案更引发法律与协议的复杂讨论。美中之间的航线安排，基于多项双边协议与国际民航组织（ICAO）框架。根据惯例，航线开通、时刻安排、航班对等必须经双方谈判，遵循互惠互利原则。

盟国层面的协调也不容易。穆勒纳尔提议“与美国盟国协调，共同限制中国航空领域的对外投资”，这在实际操作中几乎难以统一步调。欧洲多国航空公司与中国航司存在合资关系，部分中东国家还与中国航空公司在航空枢纽建设上深度合作。强行推动投资限制措施，不仅破坏已有商业协议，还可能引起盟国内部反弹，影响美方信誉。

截至目前，白宫、交通部、国务院等主要联邦机构未就穆勒纳尔提议表态。三大航空公司仍按既定航班许可运营至2026年春。

政策后果受争议，未决问题与观察重点

提案搅动的不仅是航空系统，更折射出中美在资源安全、产业链稳定和外交战略上的博弈日益趋向复杂化。

首先，稀土出口许可制度的实施已经造成实质性影响。从2025年4月政策落地至9月，国际市场上稀土氧化物价格上涨幅度超过30%，其中以镝、铽为代表的重稀土价格涨幅最为明显。高性能磁体供应商反映，供货周期从原来的3周延长至6周以上，出口许可证审批过程成为最大不确定性。

同时，欧洲、日本等地区的采购商也受到影响。欧洲多家稀土进口商称，自四月以来，他们提交的出口许可申请中，仅有约三成获批，且审批周期普遍超过45天。一些原本依赖中国供应的磁性元件制造商开始向越南、印度寻求替代资源，但无论品质、产能还是供货稳定性均无法与中国产品相比。

稀土受限直接冲击新能源汽车、电机制造、风电设备、高端电子器件等多个产业。福特、通用、博世、松下等企业被迫修改采购计划，部分订单延迟交付。一些美企不得不通过空运方式从日本或马来西亚调货，成本暴增。同时，政策也刺激了部分国家加快布局本土替代方案。

比利时索尔维宣布将在法国投资扩建稀土加工厂，预计2026年投产，将处理钕、镨、镝等稀土氧化物。美国MP Materials推进内华达稀土矿二期项目，力图在2027年前实现采矿、冶炼、磁体制造一体化。德国、加拿大也启动战略储备讨论，试图打造“去中国化”供应体系。但业内普遍认为，短期内不具备完全替代条件。

从实际审批节奏看，确有部分企业在完成用途申报、用户背景核查后成功获得许可证。也有个别案例因“信息不全”或“用途不明”被驳回。部分制造商提出，政策的透明度仍需提升，若能明确审批时限、统一申报标准，将有助于企业恢复供应链预期。

回到穆勒纳尔的提议，这场外交与贸易交叉冲突中，“航权施压”只是手段之一。在当前全球政治经济格局复杂化背景下，单边制裁或联动施压策略正变得越来越多样化。但也带来连锁反应，从出口受限到航权受阻，从资源管控到资本流动，每一环都可能反向施压回自身产业与外交空间。

政策最终能否落地，关键仍在行政部门是否采纳议员建议，以及是否评估其长期后果。也要看国际市场能否在稀土问题上形成对中合作意愿，而非一味对抗。中美之间的这场博弈，仍在持续升级。

参考信源：

《美议员鼓动限制中方航班落地，外交部严正表态》——央视新闻，2025年9月18日
《中美航班增班受限，航空对等原则面临考验》——新华社，2025年9月15日
《中国加强稀土出口管控，推动高端制造自主化》——环球时报，2025年8月23日