宁夏化债，如何摘掉“高风险”的标签？

“双子塔”，银川地标性建筑。2016年奠基至今，一直未能投入使用。南方周末记者 吴超/摄

“整日里都忙着化债，活儿比较多。”2025年4月，宁夏财政系统一位工作人员告诉南方周末记者，自治区财政厅的工作人员，“跑得勤的时候，几乎是一个礼拜去一次北京”，争取化债政策支持。

2025年，化债仍是各地政府的重点工作任务，思路也已明确：坚持在发展中化债、在化债中发展。地处西北的宁夏，化债之路也将迎来“拐点”。

3月5日，政府工作报告中提出“动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”。

这是中央政府首次明确将动态调整高风险地区名单。

根据联合咨信研报，2023年，全国确立了12个债务高风险地区，也就是重点省份：天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海和宁夏，基本均位于西部及东北地区。

12个高风险地区，并非债务规模位居全国前列，而是债务率偏高，加之综合财力偏弱，给地方财政带来了较大的还本付息压力。纳入高风险地区后，当地政府投资项目将受到严格限制，地方债务也面临更为严苛的管控。

而公开资料显示，宁夏是首个符合退出债务高风险省份条件的地区。

3月6日，全国人大代表、宁夏财政厅厅长孙志接受采访时表示，“对照国家标准，宁夏已符合退出债务高风险省份的条件。”前期宁夏已向国务院提出申请，请财政部、国家金融监督管理总局等部委给予支持。

在宁夏的2024年预算执行报告中也写道，“全区融资平台债务规模持续压降、较峰值下降43%。”

但从财政自给率上看，宁夏仍是综合财力较弱的地区。2024年，宁夏财政自给率为29.19%，在全国仅优于广西、吉林、黑龙江、甘肃、青海、西藏。财政自给率，指当地财政收入与财政支出的占比，缺口由上级转移支付承担。

那么宁夏是怎样化债的，又为何能率先退出债务高风险省份？

“少”和“小”

宁夏偏居西北，有黄河流经，毗邻内蒙古、陕西、甘肃三地。与许多省份相比，其特点是“少”和“小”。

2020年第七次全国人口普查显示，宁夏人口720.3万人，仅多于青海和西藏，约为同年西安市人口的一半。

宁夏的土地面积，在全国只高于上海、天津、北京、海南四地。宁夏下辖银川、石嘴山、吴忠、固原、中卫五个地级市，以及22个区县。毗邻的省份里，甘肃的区县数量最少，但也达到了87个。

宁夏债务何来？历史不会重演细节，过程却会大致相似。与大多数地方一样，基建等投资迅速增长，导致宁夏债务攀升，但随着土地收入下滑，自主财力逐步走弱。一增一减之间，债务率就上来了，偿债难度也随之加大。

一般来说，地方债务可以分为政府债务和城投债。前者的举债主体是政府，渠道是发债；后者则由成千上万的城市建设投资公司举债，渠道包括银行贷款、债券、信托等。

企业预警通显示，2015-2023年间，宁夏地方债务规模从1605亿元攀升至3332亿元。从债务规模绝对值来看，远远小于多数债务大省。

过去十余年，许多地方主要通过城投进行融资，进而完成基建等投资项目。城投融资的好处，是渠道多、资金使用更灵活，代价是成本高。这样一来，导致了江苏、山东、贵州等地的城投债务规模居高不下，也多于当地政府债务余额。

但在宁夏的债务结构里，政府债务要高于城投债。也就是说，举债主体主要是政府，而非城投。例如，2023年宁夏政府债务余额为2244亿元，城投平台债务规模仅为1088亿元。

此外，宁夏当地城投平台的发展，也与附近省份有差距。企业预警通显示，截至2025年4月14日，宁夏仅有9家具备主体评级的城投平台，甘肃有24家，内蒙古37家，陕西则达到了87家。获得更高的主体评级，将有利于发债等融资行为。

沈祯是一家评级公司的股东，从事信用评级等业务多年。他向南方周末记者介绍，十几年前，他曾为宁夏一家大型化工企业做过债券评级，但当地的城投平台发债需求少，对评级并不热衷，业务往来少。

沈祯记得，当时那家化工企业员工曾提及，某家大型商业银行在银川整个的授信是二十亿元左右，但在北京，一家银行就能给到他们企业二十亿元左右的贷款。

宁夏当地“少”与“小”的地理特点，意味着无需进行较大规模的基建投资与项目建设。

一位在西北地区从事多年PPP（政府与社会资本合作）业务的人士告诉南方周末记者，宁夏当地的PPP项目较少，几乎没有接触过。

债务集中在银川

作为地方政府重要的融资通道，宁夏城投平台为何债务规模较低？

城投融资的多寡，与当地资本市场的发展，以及企业对新型融资工具的接受程度有关。

陶洋曾在一家头部融资租赁机构工作多年，负责过西北地区的业务，主要客户是城投平台，为其融资。

他向南方周末记者回忆，2015年左右，融资租赁业务已在全国兴起，但跑了几次银川，发现当地的城投平台不太了解融资租赁，“还需要解释业务模式”。几家城投平台也没有合适的承租主体，加之当地对融资成本也管控严格，没能做成业务。

“创新驱动不足和高端金融人才缺乏，是宁夏金融业发展的瓶颈。”宁夏金融业发展“十三五”规划中写道，当地适合实体经济需要的金融产品创新、服务创新和机制创新不够。

曹匀在宁夏一家国有金融机构任职，他向南方周末记者举例称，信托是个较为普遍的业务模式，但目前未有在宁夏成立持牌的信托公司，也罕见外地信托机构在宁夏开展业务。

宁夏金融资源薄弱，加之区县综合财力不足，为了安全，市场资金更倾向于流向省市一级，尤其是首府银川。

陶洋介绍，他曾任职的融资租赁机构，是最早一批来到宁夏的融资租赁公司。受公司风控等因素影响，获得准入条件的城投平台，主要集中在银川。

2024年，银川一般公共预算收入为208.44亿元，与其他四个地级市存在巨大差距。第二名的吴忠，仅有43.14亿元。同年，宁夏五个地级市里，财政自给率最高的是银川，达到46.9%，最低为固原，只有5.66%。

沈祯解释，西北地区的省会经济实力强，可靠性高，对投资者来说更具吸引力，资金会优先向这些地方流动，然后再下沉至区县。

根据宁夏政府债券2024年跟踪评级报告，截至2023年底，宁夏回族自治区本级政府债务为620.98亿元，占全区债务比重的27.67%。

市县债务之中，排名前六的是：银川市、永宁县、吴忠市、固原市、中卫市和灵武市，政府债务共计1097.97亿元，占比48.9%。

值得注意的是，银川下辖永宁县，并代管了灵武市（县级市）。其余吴忠、固原、中卫均为地级市。也就是说，大量政府债务都集中在了银川。2023年底，银川全市的政府债务规模，甚至高于自治区本级。2024年，情况亦是如此。

许多沿海省份恰好相反，其区县特点是经济发达、人口众多，城投融资需求旺盛，外地的金融机构看中当地经济实力，提供了多种形式的融资工具。然而，受土地收入下滑等因素影响，区县腾挪空间有限，反倒成了区域内债务负担最重的地方。

高风险地区始末

地方债务攀升后，如果财政收入也随之增长，则偿债压力较小。一旦政府财力不足，收支矛盾加剧，就将带来债务风险。

企业预警通显示，2016-2023年间，宁夏债务率[(地方政府债务余额+城投平台有息债务) /地方政府综合财力×100%]从126.59%攀升至179%。

“财源基础不够稳固，起伏波动较大，收入质量与全国平均水平还存在差距。”宁夏2021年预算执行报告中写道，部分市县财政收支矛盾比较突出，个别地方政府债务规模较大。

债务率高，加之地处西部，经济发展相对落后，对转移支付依赖度较高等情况，或是宁夏等地被纳入债务高风险地区的重要原因。目前，未有公开资料说明入选条件。

成为债务高风险地区后，相当于踩下政府投资项目的“刹车”踏板，直接限制了政府支出。

2024年6月，吉林白城市发改委一份批复写道，2023年底国务院办公厅下发了《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》的通知，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。例如，项目总投资完成率超过30%但未超过50%的，应当缓建、停建。

宁夏统计局数据显示，2023年宁夏基础设施投资同比下降9.2%，其中交通运输业投资下降14.1%，水利、环境和公共设施管理业投资下降13.1%。

面对融资平台债务风险，商业银行也变得更加谨慎，减少新增业务投放。

一位全国股份制商业银行银川分行的中层管理者告诉南方周末记者，过去一两年，他所在的银行几乎没有再给宁夏的城投平台新增贷款，只有存量业务。为了保持业务规模，和央企合作较多。

值得注意的是，综合研报等各类公开资料，过去几年，宁夏各地方债务并未出现逾期等风险事件。

2023年7月，中共中央政治局会议上提出“要有效防范化解地方债务风险,制定实施一揽子化债方案”。2024年初，央行表示，指导金融机构按照市场化、法治化原则，合理运用债务重组、置换等手段，支持融资平台债务风险化解。

这一时期，债务高风险地区得到了更多化债政策的支持。

根据中证鹏元研报，2023年，有文件表示要支持高风险地区融资平台化债。例如，支持到期的公开市场债券融资接续，到期贷款进行债务重组等。

为了获得更多的化债资源，部分债务负担较重的地级市，也希望被纳入债务高风险地区。

北方某地级市财政局官员告诉南方周末记者，2024年，当地主动申请纳入债务高风险地区，并最终获批。此后，银行贷款接续情况较好，几乎没有出现对城投平台断贷、抽贷的情况。

也就是说，债务高风险地区某种程度上起到了“兜底”作用。部分债务负担较重，自身又无力化债的区域，起码保证了部分债务的平稳接续。

但另一方面，纳入债务高风险地区的省份，政府投资项目受到严格限制，发展必然受到影响。退出债务高风险地区后，能释放出投资空间，推动经济发展。

中国财政科学院为财政部直属单位，其金融研究中心主任赵全厚告诉南方周末记者，退出债务高风险地区后，可能会带来几方面的影响。

其一，有利于增强当地政府信用，推动流动性宽裕和区域资本形成；其二，有利于提高区域内项目决策的自主性；其三，未来地方债券分配额度可能有所提升。

银川阅海湾中央商务区，聚集着宁夏多家金融机构。南方周末记者 吴超/摄

一年减少80%隐性债务

退出债务高风险地区是有条件的。

前述宁夏财政系统工作人员介绍，化解隐性债务是关键一环。宁夏2025年政府工作报告也写道，“加快推进存量隐性债务置换，率先退出债务高风险省区。”

隐性债务，指地方政府在法定政府债务限额之外，直接或承诺以财政资金偿还，以违法提供担保等方式举借的债务。举债主体通常是地方城投公司。但与政府债务一样，地方政府需承担隐性债务的还款责任。

北方某地一位城投公司高管告诉南方周末记者，隐债的本金和利息应由财政资金支付，但当地财政较为困难，利息需公司自行筹措。

根据中央政府安排，要求各地在2028年底前实现隐性债务“清零”目标。

宁夏2024年预算执行报告中介绍，当年累计政策性减少隐债772亿元，占2023年末隐债规模的80%。也就是说，2023年末，宁夏地区的隐性债务规模约为965亿元。

财政部数据显示，2023年末，经逐个项目甄别、逐级审核上报，确定了14.3万亿元隐性债务规模。与全国相比，宁夏隐债规模占比较低。

一位受访者担任某咨询机构总经理，公司长期为地方政府提供化债咨询。他向南方周末记者介绍，化解隐债主要有三种渠道：一是财政资金直接偿还，二是将隐债置换为政府债务，三是城投进行市场化融资后，用资金偿还隐债。

因为政策支持，第二种方式更为普遍。其目的是让隐性债务显性化，拉长还款期限，减轻付息压力。

2024年11月，中央增加6万亿元地方政府债务限额，用于置换隐性债务，分三年完成。2024-2028年，每年还从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。

目前，2024年用于置换隐性债务的2万亿元再融资专项债发行完毕。根据企业预警通，宁夏获得了137亿元额度，略高于西藏、青海与北京。

对宁夏来说，化解隐债依赖于各类政策资源。宁夏2024年预算执行报告中写道，“全力争取国家一次性债务置换额度等化债政策资源772亿元，获取化债资源规模为历年最大。”

前述宁夏财政系统工作人员介绍，债务置换的方式无法化解全部隐债，目前财政系统正在牵头梳理全区的国有资产，并进行盘活，获得的收益可以用来解决部分隐债。

自治区腾出财力117亿元

根据宁夏政府工作报告，2024年宁夏债务率、融资平台数量也出现了下降，但并未明确债务率的口径。除了隐债，这两项指标或许也是退出债务高风险地区的条件。

融资平台数量下降，意味着多家城投公司退出了政府融资平台，或是进行了合并、撤销。

综合各地压降融资平台方式，最主要的是转型为非平台类企业，不再承担政府融资职能，作为独立市场主体依法自主经营、自负盈亏。

但湖北、福建、浙江等地均明确，融资平台转型之前，需要清零隐债。

2025年3月，湖北枝江市国有资产管理有限公司发布声明称，根据相关规定，对隐性债务已清零但经营性金融债务尚有存续，且已剥离政府融资功能、完成市场化转型的平台，征得三分之二金融债权人同意后，可申请退出融资平台名单。

公开资料中，未有宁夏的城投平台发布过类似声明。

“安排资金70亿元，推动全市26家融资平台退出名录，实现市场化转型。”银川市2024年预算执行报告中写道。安排70亿元的目的，大概率是清零这些融资平台的隐债。

宁夏城投平台本就不多，加上融资作用有限，退平台的阻力也会更少。“融资平台数量大幅压降、退出比例达到76%。”宁夏2024年预算执行报告中介绍。

实际上，需要更加关注退平台之后，企业自身的造血能力。前述北方某地级市官员介绍，面向债务高风险地区的化债政策，适用于政府的融资平台，企业一旦退出，政策就无法应用了，债务接续容易出现问题。

化解存量债务，也要遏制新增债务。

曹匀介绍，前些年，部分融资平台因为投资亏损造成了债务风险，现在管理严格了很多，投资金额到一定额度就要报批。之前，国有企业之间的资金拆借都是自主行为，现在需要审批或是备案。

宁夏一家国有企业员工也向南方周末记者表示，以前公司有许多资金可以用于投资，但现在钱少了，管理严格多了，审计也盯得紧，很少投外地企业，更倾向于投利润率高、现金流好的本地项目。

经过多年努力，宁夏地方债务风险最终得到缓释。前述在西北从事PPP业务的人士坦言，宁夏的债务是“船小好掉头”。

“化债思路从过去的侧重于防风险，向防风险、促发展并重转变。”宁夏2025年预算报告中介绍，将原本用来化债的宝贵资源、政策空间和时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去，增强发展动能。

2025年初，宁夏回族自治区财政厅党组撰文介绍，今年开始，大规模债务置换可腾出较大财力，市县可腾出财力86亿元，自治区本级腾出财力31亿元。

（应受访者要求，沈祯、陶洋、曹匀为化名。）

南方周末记者 吴超

责编 张玥