论财政风险管理视角下总预算会计改革

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一、财政风险管理与财政总预算会计

根据世界银行和国际货币基金组织的定义，财政风险指未来政府面临的筹资压力，即政府的负债，包括政府的借款和支出。根据世界银行的口径，政府负债有四种特征：一是直接负债，指在任何条件下都会发生的财政负债，它具有必然性，并不依赖任何具体事件的发生；二是或有负债，即国家财政所面临的一些随机可能发生的债务；三是显性负债，是由国家法律或者政府签订的合同明确规定必须由政府来偿还的债务；四是隐性负债，即那些并不由法律或政府合同加以规定，但由于政府压力或公众期望，政府必须担当的道义责任或预期责任［1］。政府债务可以同时具备以上两种特征，因此可分为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债、或有隐性负债四种类型。

二、现行财政总预算会计制度的缺陷对财政风险管理的影响

（一）总预算会计制度主体地位的缺失造成核算内容不统一

在反映政府债务会计信息方面，总预算会计制度起主导作用，应统领其他相关债务会计制度，这也意味着总预算会计报表应反映财政预算会计体系中已经予以核算的债务内容和其他有利于控制债务风险管理的相关会计内容。但目前财政总预算会计制度的统领地位并未能有效体现。具体表现在以下两方面：一是《国际金融组织贷款转贷会计制度》相对独立于总预算会计制度。虽然《国际金融组织贷款转贷会计制度》对财政机关的转贷部门从“贷款协议生效”到项目执行过程中逐年“提款报账”时的实有债权、债务，直至贷款归还时债权、债务的消失进行了政府外债的全程核算，但财政总预算会计只对应由财政预算承担的部分，通过转贷部门增拨“偿债基金”方式间接列入了“预算支出”，在贷款归还时通过两级财政结算资金反映负债的偿还数［4］。政府外债作为政府债务的重要组成部分对于财政风险管理有十分重要的意义，但债务资金运行情况并没有在财政总预算会计中具体反映，这样不利于政府对外债风险的整体掌握和控制。