试谈全面深化铁路投融资体制改革研究

1 新时期我国铁路投融资体制改革的目标与任务

1.1 我国铁路投融资体制改革的既有实践

1.1.1 我国促进社会资本投资铁路的主要政策

自加入世贸组织以来，政府和有关部门早已表现出鼓励和引导社会资本进入铁路的意愿，相继出台了一系列政策性文件。2004 年商务部颁布了《外商投资产业指导目录》，指导铁路对非公有资本初步开放的四大领域。随后，铁道部发布了《推进投融资体制改革的实施意见》等一系列文件，社会各界逐渐对铁路投融资加大了关注力度。2013 年我国铁路政企分开之后，国务院的高频率颁布了一系列全面深化铁路改革的政策文件，尤其在勉励和扩大社会资本投资建设铁路、综合开发铁路建设实施土地等具体层面上做出了重要指导意见。至此，铁路投融资政策已向社会开放，社会资本与铁路之间的有形门得以完全拆除。

1.1.2 社会资本进入铁路的既有实践

自铁路建设逐渐向社会资本打开大门以来，在国家各种政策的不断鼓励与引导下，社会资本逐渐开始进入铁路领域。几个典型案例如下：

(1)2005 年石太铁路客运专线建设项目首次吸引了华能集团、太原钢铁集团等社会出资人参与投资;

(2)2012 年2 月新疆红柳河至淖毛湖矿区铁路工程总投资逾102 亿元，由新疆广汇全额出资，是国家明确鼓励民间资本进入铁路市场后批准修建的第一条铁路;

(3)2014 年新疆自治区铁路建设投资186.6 亿元，社会资本与国铁项目分别参与投资102.5 亿元和84.1 亿元投资，社会资本参与比例首次过半;

(4)2014 年10 月，中铁总与中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行和兴业银行等四家银行共同设立铁路发展基金;

(5)在2014 年12月，京津冀三省市政府与中铁总共同成立了京津冀城际铁路投资有限公司，初期注册资本100 亿元由三省市政府及中铁总以3:3:3:1 的比例组成。

1.2 新时期我国铁路投融资体制改革面临的挑战

随着中长期铁路网规划(2016-2030)的公布实施，进一步拓宽投融资渠道已经成为实现规划目标的关键，新时期我国铁路投融资体制改革正面临如下挑战。

1.2.1 社会资本投资铁路的总量偏小、结构单一

目前进入铁路的社会资本成分中，大部分来自大型国企和地方政府，而数量更为庞大的民营资本与私人资本尚且缺乏参与铁路投资的积极性，使得铁路融资结构单一、总量较小。

(1)铁路发展基金以及铁路投资公司的成立，为大型国资进入铁路创造了良好的条件。这种模式目前只适于大型国资，并且短期内盈利情况并不理想，广泛而零散的社会资本仍然缺乏进入铁路的动力。

(2)自2011 年下半年铁道部首次出现大面积资金缺口以来，铁路建设资金缺口正以惊人的速度扩大。然而目前参与铁路投资的社会资本总量很小，不能从根本上缓解铁路建设发展资金压力。

1.2.2 铁路投资项目融资难融资贵问题较为突出

(1)融资难问题。我国铁路建设主要方式是银行贷款、国家财政拨款、铁路建设基金和少量铁路自有留利资金，然而前期建设项目普遍没有达到35% 资本金比例底线，通常由商业银行或政策性银行贷款补足。政企分开之后，铁路向商业银行申请贷款时会经历更为严格的风险评估，贷款难度和门槛也会增高。可见，铁路投资项目融资渠道狭窄问题十分突出。

(2)融资贵问题。近年来随着铁路基建投资持续高位运行，我国铁路形成了以负债为主的筹融资模式。截止2016 年第一季度，铁总负债4.14 万亿元，2015 年全年还本付息3385 亿元。可见，铁路投资项目融资贵问题也十分突出。

2 非铁路运输行业投融资改革主要特点

(1)初步形成特殊行业的网运分开改革模式。电网、通信网属于国家重要的基础设施，具有一定公益性且投资巨大，则由国家投资建设与运营;而发电与售电端、直接面向客户的电信服务等属于竞争性业务，则由各种规模的社会资本参加。

(2)直接融资为以上行业的主要融资形式。通过股份制改造并建立现代企业制度，引入社会资本积极发展混合所有制，实现产权多元化，条件较好的企业甚至可以公开上市，进一步依托资本市场扩大直接融资的比重，有效解决了融资难与融资贵问题。

(3)注重市场在资源配置中的决定性作用。以上行业的投融资改革均以市场为导向，充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，在企业重组和产品设计等方面都遵循了市场导向的原则。

(4)投融资体制改革保障机制相对完善。以国家相关政策文件为指导，对投融资改革进行顶层设计，着力形成相对完善的保障机制。特别是基于资本市场的融资，直接纳入证监会、国资委等部门的监督管理之下，并受到广大投资者以及社会公众的直接监督，投融资过程有法依法、公开透明。

3 社会资本投资铁路玻璃门成因分析

前已述及，促进社会资本投资铁路是铁路投融资体制改革的主要目标，打破阻碍社会资本投资铁路的玻璃门是铁路投融资体制改革的主要任务。笔者认为，玻璃门存在的根本原因与铁路产业特性以及管理体制密切有关。

3.1 铁路建设方面

铁路建设资金与分散的社会资本在规模上差别甚大，民资投资铁路基建项目时仍然存在一定的不适性，其玻璃门主要表现在以下两个方面。

(1)铁路建设投资动辄上百、上千亿元，社会资本规模难以适应。以2015 年中国福布斯富豪榜相关数据为例，前十位民营资本平均水平在880 亿元左右，而超过500 亿元以上的仅有8 位，800 亿元的仅有4 位，其规模与铁路投资规模难以匹配。

(2)铁路建设投资回报周期长，不利于资金回收。铁路项目建设周期一般需要2~4 年，而收益回报的周期更长。例如，日本新干线建成投用后至少8 年才实现盈利，而法国高速铁路10 年才实现盈利。资金的回报周期偏长导致流转速度慢、投资风险高，使得社会资本进入铁路受到制约。

3.2 铁路运营方面

铁路运营领域的玻璃门主要表现在以下三个方面。

(1)民资在运营上几乎没有自主权：我国铁路目前实行网运合一、高度融合管理体制，国家铁路(铁总)拥有调度指挥权，使得民资背景的铁路在运输组织上受制于国家铁路，尤其是在运能运量矛盾突出的情况下更加严重，投入巨资修建的铁路，在运营上却几乎没有自主权，极大地打击了社会资本投资铁路的积极性。

(2)铁路利润率偏低，对社会资本缺乏吸引：国家统计局数据显示，交通运输业的平均利润率为9%~11%，水上运输、管道运输、道路运输分别为18.2%、15.6% 和12.5%，而铁路运输仅为0.4%。与石油天然气开采业、房地产中介服务业及信息传输和计算机服务业等高利润率行业相比，市场在铁路行业资源配置中难以发挥决定性作用，对社会资本缺乏吸引力。

(3)铁路公益性补偿机制存在严重缺陷：我国铁路具有很大的公益性，而铁路内部采取交叉补贴的方式对由公益性运输产生的损失进行补贴，降低了铁路全行业的利润率，阻碍了社会资本投资铁路的积极性。

4 全面深化铁路投融资体制改革对策措施

笔者认为，《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》对于深化铁路投融资体制改革具有普遍指导意义。但是，如果只从普遍性角度来研究鼓励社会资本进入铁路领域的对策措施，极有可能复制或延续目前社会资本难以进入铁路领域的尴尬情形。本文仅从铁路产业特性和铁路管理体制两个角度提出深化铁路投融资体制改革的建议。

4.1 投融资体制的系统性原则

中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的《意见》特别指出，加快推进铁路、石油、天然气、电力、电信、医疗、教育、城市公用事业等领域改革、投融资体制改革与其他领域改革要协同推进，形成叠加效应，充分释放改革红利。铁路网运合一、高度融合的经营管理体制，已经成为难以逾越的体制性障碍，是导致社会资本难以进入铁路领域在内的一系列深层次问题的根源，中国铁路亟需以打破网运分离为突破口的综合改革方案。因此，必须将社会资本进入铁路领域改革这一看似独立的问题，纳入到全面深化铁路改革进程之中，与网运分离、现代企业制度、混合所有制等问题统筹考虑、全面解决。

4.2 基于统分结合的网运分离

党的十八届三中全会通过的《决定》对自然垄断企业提出了根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务的重要论断，对于全面深化铁路改革具有重要的指导意义。铁路路网具有网络性、基建所需资金规模巨大等特点，具有极强的天然垄断性。基于统分结合的网运分离主张在全国统一的铁路路网公司与一批铁路运营公司。

(1)路网公司的投融资：路网统一是按照现代的国资控股的股份有限公司，以充分发挥国家基础设施的重要作用;路网公司由铁总代表国家持有不少于51% 的股份，既能确保国家对中铁路网的绝对控股权，又能吸引社会保险基金、养老保险基金、其他各类国有资本、民营资本甚至私人资本投资路网建设与维护。

(2)运营公司的投融资：运营分离是按照现代企业制度的要求，由各类社会资本举办一批小、专、精的客、货运运营公司业，各类运营公司根据自身需要向路网公司购买不同等级、数量的列车运行线，而无须承担路网建设的巨额资金，由此降低社会资本投资铁路运营领域的门槛。

4.3 铁路现代企业制度的建立

建立具有产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学特征的现代企业制度能够为深化铁路投融资体制改革创造有利条件。中国铁路总公司是依据《中华人民共和国全民所有制工业企业法》设立的国有独资企业，实行的是统收、统支、统分的收入清算体系，因而社会资本投资铁路在很大程度上存在体制性障碍。因此，应在条件具备时按照《中华人民共和国公司法》将中国铁路总公司改制成国有独资公司，在产权清晰的基础上向社会资本增资扩股才有可能实现，并进而形成国有资本、集体资本、非公有制资本等交叉持股、相互融合的铁路混合所有制形式。

4.4 铁路混合所有制的建立

铁路领域要充分利用混合所有制、股份制、资本市场等方面的有利政策，扩大直接融资、股权融资比例。一是认真贯彻十八届三中全会通过的《决定》以及《关于国企改革的指导意见》精神，用足用好李克强总理在2016 年政府工作报告中提到的基础设施证券化政策，盘活现有铁路资产，以混合所有制为实现形式，加强铁路优质资产证券化，并以股权流转实现社会资本进入铁路领域。二是对于新增的铁路基建项目，要把基建所需巨额资金分割成股份，使各类社会资本都能吃得下，从而能够充分发挥资本市场的作用，扩大直接融资的比重。三是在网运分离的前提下，可充分运用铁路数个上市公司作为平台到资本市场直接融资。4.5 其他配套措施的完善

(1)探索公益性补偿机制。不仅要科学合理界定公益性铁路和运输产品，明确铁路公益性补偿主体和对象，建立铁路公益性补偿经济标准核算方法，还应针对承担社会责任(如救灾、学生运输、军事运输等)的经营性线路给予适当补贴，以保障经营性铁路的利益，从而吸引社会资本投资铁路。

(2)探索铁路债务处理方式。铁路债务规模亟待控制，而投融资改革有助于调整铁路企业资产结构、缓解资金链借贷矛盾。因此，依法开展铁路债转股工作，不仅能够合理减轻铁路企业债务负担，而且能够改善铁路企业评级、降低融资成本。

(3)大力发展铁路延伸服务。为了提高铁路的经营效益，必须发展延伸服务的质量，适当提高开发强度，如全程物流、站点及沿线房地产、商贸百货以及旅游服务等。通过铁路延伸服务的发展，一方面可提高铁路行业的经济与社会效益，另一方面可增加铁路对社会资本的吸引力，保持市场竞争力。

5 结束语

投融资体制改革是当前全面深化铁路改革的关键。新形势下铁路投融资领域面临社会资本投资铁路总量偏小且结构单一、融资难融资贵问题较为突出、受到体制机制的明显制约等，打破社会资本投资铁路的玻璃门刻不容缓。本文在分析我国铁路投融资体制改革背景与目标的基础上，借鉴其他行业投融资改革实践经验，认为铁路产业特点与网运合一体制是阻碍社会资本投资铁路的主要原因，并从投融资体制改革的系统性原则、基于统分结合的网运分离、铁路现代企业制度建立、铁路混合所有制建立等方面提出了深化铁路投融资体制改革的对策措施，以供决策部门参考。