略论因应人大代表与选民关系变化的制度途径

" “代表制的原则可简要地归结为：一小部分人管理政府，这部分人对选举他们的选民负责，他们的权力都来自选民。”维护代表与选民之间和谐而稳固的关系是推行代表制的基础，在这一关系中选民是主导方面。随着社会变革的加速，选民政治意识的增长、利益观念的分化、选民结构的复杂化和对政府管理要求的提高等等，都给人大代表与选民的关系带来了新的挑战，必须从制度上探讨相关的因应途经。

一、人大代表与选民关系出现的新挑战 2.选民的地方利益情节膨胀，使人大代表在整体利益与地方利益间的选择及不同区域利益间的选择中陷于两难。在社会变革中，由于政策性、区位性、资源性及历史性等原因，我国的区域发展极不平衡，出现较为明显的东、中、西部发展阶梯，同一区域的不同地方之间也存在类似的发展差异，而且有拉大之势。统计数字表明，2000年沪、京、深等高收入发达地区人均GDP超过1万美元（PPP值,购买力平价指数,下同）,高于世界上中等收入国家平均水平(8320美元),而云、陕、甘、宁人均GDP在2000美元左右,紧贴着世界低收入国家平均水平(1800美元),其中,贵州只有1247美元,而上海高达15516美元,上海为贵州的12倍,有人形容这种现象为“一个国家四个世界”[3]。在广东省,2000年,广州、深圳、中山、东莞等8个城市一般预算收入增加额占了全省的市县级增收额的85%,而另外却有10个县的收入出现负增长,26个县欠发工资[4]。处于不同发展层次的地区的选民最关心、最希望解决的问题存在较大差异。例如,东部发达地区资源短缺、人口稠密,西部落后地区则资源丰富、地广人稀,东西部在资源的开发利用和人口控制政策上会有不同的价值趋向。1998年长江水灾,中、东部广大地区损失惨重,指责西部有关省份乱砍滥伐森林资源；而西部居民则把尽快开发当地资源作为脱贫致富的主要途经,以资源优势换区位优势、技术优势无可厚非。尤其在财政金融政策方面,东部发达地区主要持效率优先观念,希望国家把有限的财力投向有发展基础的地区,以获取更好的经济效益；而中西部不发达地区更强调公平,希望国家加大财政转移支付的力度，以扶持中西部地区的发展，缩小区域间发展的差距。国家层面同样也面临均衡发展的难题,可是国家提取的财力资源主要来自东部地区,在这里作出效率与公平的政策选择,集中地折射出国家利益与东部地区利益、国家利益与中西部地区利益、东部地区利益与中西部地区利益间的三角关系。人大代表由选民直接或间接选举产生,人大代表听取、反映选民的意见,代表选民的利益是其根本职责。在社会变革中,不同发展区域的选民对同一政策问题会有利益分野。人大代表如果一味地坚持区域利益,大会的议事效率将大打折扣,国家利益也会受损；如果简单地服从国家利益,地方的特殊性表达不了,大会开不出特色,也会辜负选区选民的期望。目前,人大代表的这种两难境地还不明显,但随着社会变革的深入,将是不容回避的. 4.选民的城乡利益分野加大,农村选民增长了对人大代表中农村代表比例偏低及农情民意得不到充分表达的不满情绪。历史上,我国就是典型的二元结构社会的国家。建国后,由于特定的背景,我国选择了优先发展工业、优先发展城市的道路，城乡差别依旧。改革开放后，虽然农村面貌焕然一新，但与城镇发展相比还是不够，城乡差别有扩大的趋势。城乡差别主要体现在：户籍和身份、社会保障和医疗福利、收入、劳动条件等方面。以人均收入为例，1978年城乡差距为2.36/1,1999年扩大到3.26/1，如果加上各种福利，城乡差距高达5/1的程度[6]。1990-1999年，城镇居民人均可支配收入年均增幅为6.9%，而农村居民只有4.8%[7]。尤其是1997年来，农民收入增幅连年下滑，农民一方面增收困难，另一方面又负担沉重，“三农”问题日益严峻。农民迫切希望有更多的渠道表达农情民意，有更多的农民代表维护其合法权益。但我国选举法规定，县、省、全国三级人民代表大会每一农村代表所代表的人口数分别为城市代表所代表人口数的四、五、八倍[8]。根据最新的人口普查数字，农村人口不及城镇人口的2.5倍，因此，无论从绝对值还是相对值来说，农村代表的名额都明显低于城镇代表的名额。由于制度安排上，不足以充分有效地表达农民的意愿，农民集体上访的情况较为严重。二元结构的延展，使农村居民与城镇居民在政治、经济和重大社会问题上逐步有了不同的见解，农民对城镇居民的优遇也由羡慕而转向不满和抗争，尤其对国家不断加大对城镇的投入而对农村农业的投入却一直处于欠账状态表示不解。这种态势的发展必然对农村代表和城镇代表的议事心态产生不同的影响。

5.选民的社会动员程度不断提高，选民的权利意识和发展欲望被迅猛激活，对人大代表和政府工作的质量提出了挑战。选民已不再满足人大代表只" 在人大会议上发挥表决功能，更要求代表们能善解民意、勇于表达民意直至为选民利益而抗争。有调查表明，选民逐渐把人大代表从“荣誉性”职位定位转化为“功能性”职位定位，认为人大代表不应只是“劳模型”、“好人型”，更应是“能人型”、“活动家型”[9]。这意味着，人大代表如果不具备相应的能力和勇气，将不再受到选民的拥戴。

二、因应挑战的制度途经分析 2.提高代表制的民主程度，将人大代表的直接选举提高到更高的层级。提高代表制的民主程度主要有两种方式：一是扩大代表的规模，降低每一代表所代表的选民数额，从而减少代表制的层级；一是扩大选民直接选举代表的范围，使选民尽可能地贴近政治过程，最大限度地满足选民直接参政议政的要求。两者相较，前者无论怎幺增加代表数额，总会有幅度的极限；这样做，既增加了民主的成本，又降低了民主的效率，在我国这样一个超大规模的社会里是不适宜的。后者在我国尚有推广提升的空间。我国目前人大代表的直接选举最高只到县区级，直接民主制的程度不能满足在社会变革中选民民主意识迅速增长的要求。但根据我国的国情，直接民主制也不可能一蹴而就。可以先在设区的市人大代表选举中实行直接选举制的改革。这类市的辖区幅员适中，人口相对集中，市民素质较高，通讯传媒条件先进，可以支持选民直接与候选人沟通以及选民对当选代表的监督。在取得经验的基础上，省级人大代表的选举可以尝试间接选举和直接选举相结合的制度，即一部分代表通过间接选举的方式选举产生，一部分通过直接选举的方式选举产生。这方面的改革不强求全国统一步伐，各地的条件不同，可以先在直辖市、发达地区的省份试行。

3.设立人大代表的工作假日制度，支持代表全面深入地调查分析社情民意，提高代表履行职责的质量。随着社会变革的深入，社会问题日益复杂化，选民的观念、见解和利益要求也趋向多元，要准确把握民意并非易事。我国各级人大代表（除人大常委会委员）均为兼职，其中多数还是业务骨干，平时都有繁重的工作，没有多少空闲深入体察民意、系统思考社会问题，不利于代表保质保量地履行职责。建议根据不同情况，分别给予全国、省级、市县级人大代表20天、10天、5天左右的工作假日，以便人大代表认为必要时，可以集中一段时间联络选民、开展调研、编写提案。代表在工作假日展开调研时，所在单位和有关部门要给予尽可能的便利和协助；对没有工资收入的代表，国家要给以相应的补贴。目前，在人大会议召开时才着手思考问题的代表不在少数，有的代表由于准备不足，在会期讨论中只能“空对空”谈不出实际问题。设立人大代表工作假日制度，有利于改变这种代而不表的现象。 5.在全国和省级人大常委会中设立地区事务委员会，加大协调地方利益矛盾的力度。如前所述，改革后，我国地区间发展的不平衡性加大了，各地的地方利益观念提升了，地方保护主义色彩浓厚了，一些地方出台“土”政策来对抗国家、省的法规政策的现象已不鲜见。如果代表中也弥漫这样的观念，将妨碍参政议政的客观公正，既有损国家整体利益的实现，又无助于形成真正发挥地方优势的政策。设立地方事务委员会就是要加强对体现各地方特色的提案的审议及对各地优势的考查研究，对确有助于发挥地方优势，又不违背国家整体利益的提案和要求，要给予充分的支持，并推动类似法规政策的出台；加强对各地方性法规和政策的审查监督，对地方保护主义的政策法规要坚决予以撤销和封杀；加强对各地区代表团的沟通和联络，促进各地人大间及代表间的交流与合作。