党政分开再探

" 现代政治是政党政治，法治既是对人治而言，也是对党治而言。所谓政治体制改革，就其起步阶段而言，和党政分开、建立法治社会其实是一个意思。党政分开是建立法治社会的前提条件。政治体制改革一波三折，关键在于对“党政分开”存在许多错误理解，“放弃党的领导”，就是最大的错误认识。党政合一，党凌驾于法律之上，就做不到法律面前人人平等，更谈不上建设现代法治国家。因为专制国家也是讲“法制”的，政府可以任意制定法律，“依法行政”之说，并不代表它是法治国家。真要把中国建设成一个法治国家，首先就要落实宪法第五条的规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

（一）

（二）

大难不死的革命元老们对于这种政治体制造成的灾难性后果，应该说有刻骨铭心的教训，因此，邓小平“文革”结束后再次复出，权力尚未巩固时，就大声疾呼“党政分开”，以防止悲剧重演。进入80年代以后，新宪法恢复了国家主席的职位，明确规定国务院是最高国家行政机关，国务院实行总理负责制，为党政分开，各司其职，创造了必要的法律前提。此后，邓小平在1986年9月至11月关于政治体制改革问题的一系列讲话中指出：重要的是政治体制改革不适应经济体制改革的要求，不搞政治体制改革，经济体制改革难以贯彻。党政要分开，这涉及政治体制改革，这个问题需要提上议事日程。这是政治体制改革的关键，要放在第一位。

根据邓小平的指示精神，1987年召开的中共十三大政治报告提出了实行党政分开的若干具体设想：⑴理顺党政关系。党的领导是政治领导，即把握政治方向、提出决策建议和向国家政权机关推荐重要干部。应当改革党的领导制度，划清党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。⑵调整党的组织机构。为了适应党的领导方式和活动方式的转变，必须调整党的组织形式和工作机构。今后，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。党的机构要少而精，与政府机构重叠对口的部分应当撤销，他们现在管理的行政事务应转由政府有关部门管理。政府各部门现有的党组各自向批准它成立的党委负责，不利于政府机关的统一和效能，要逐步撤销。党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件，应当集中力量管好党纪，协助党委管好党风。落实属地原则,现在由上级行政部门党组织垂直领导的企事业单位的党组织，要逐步改由所在地方党委领导。⑶改变“一元化”领导模式。企业党组织的作用是保证监督，不再对本单位实行“一元化”领导，而应支持厂长、经理负起全面领导责任。事业单位中的党组织，也要随着行政首长负责制的推行，逐步转变为起保证监督作用。⑷尊重群众自治。在党和政府同群众组织的关系上，要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己去办。⑸改革干部人事制度。要对“国家干部”进行合理分解，改变集中统一管理（即“党管干部”）的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和法规，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人依法进行科学管理。国家公务员分为政务与业务两类，凡进入业务类公务员队伍，应当通过法定考试，公开竞争。在建立国家公务员制度的同时，还要按照党政分开、政企分开和管事与管人既紧密结合又合理制约的原则，对各类人员实行分类管理。主要有：党组织的领导人员和机关工作人员，由各级党委管理；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，建立类似国家公务员的制度进行管理；群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。无论实行哪种管理制度，都要贯彻和体现注重实绩、孤立竞争、民主监督、公开监督的原则。竞争机制要引入企业管理和对其他专业人才的管理，为优秀企业家和各种专门人才的脱颖而出创造条件。党内党外，都要创造人员能合理流动、职业有选择余地的社会条件。报告指出：政治体制改革的近期目标是有限的。但是，达到了这个目标，就能为社会主义民主政治奠定良好的基础，进而逐步实现我们的长远目标。9

中共十三大以后，在改变企业党组织的“一元化”领导，贯彻厂长、经理负责制方面取得了长足的进步，党政分开的其他制度性改革也开始起步。例如：新一届的中央书记处不再包括主管财经工作的政府领导人，这就使政府财经方面的大部分决策可以在国务院内部作出，不必再提交书记处这一党的机构审议；决定撤销中央政法委，使法院、检察院、公安机关和司法部门得以依法独立行使职权，互相监督与制约，不再受一个党的机构的统一指挥，有利于提高司法的公正性。但是，由于80年代正处于两代政治领导人的交替时期，存在着中央顾问委员会和各级地方党委的顾问委员会这种特殊形式的权力组织，使得党政分开在总体上仍然没有达到50年代初的状态。此后，由于“政治风波”的影响，党政分开不提了。尽管邓小平讲了：“十三大政治报告是经过党的代表大会通过的，一个字都不能动。”但终其一生，也再没有提过如何落实党政分开的问题。进一步回顾1949年以来的历史，现在的党政分开，还远远没有达到以往曾经实现过或设想过的最佳状态。这就说明，在党政分开这个邓小平所说的政治体制改革“第一位”的“关键”问题上，目前有许多事情应当做而且可以做。

（三）

政治体制改革的课题并没有从历史进程中消灭，因为我国宪法规定行政首长负责制原则，而党政合一使行政首长负责制徒有虚名。一些人认为党政分开就是“不要党的领导”，这是思想赖汉、政治庸人的无知陋见。党政分开只涉及党的执政方式，不存在否定党的领导的问题。在市场经济条件下，现代社会日益分化，形成众多的阶层和利益群体，它们总要寻求一种能够代表自身利益的组织。党政分开正是改善和加强党的领导的唯一途径。事实证明，只要勇于探索，是能够找到切实可行的办法的。例如前两年出现了企业领导体制的“二心”之争：《全民所有制工业企业法》明确规定“厂长在企业中处于中心地位，对企业的物质文明建设和精神文明建设负有全面责任”；另一种主张则是强调企业党组织的核心作用，继而将坚持和完善厂长负责制与企业党组织的政治核心作用相提并论。最终这个“二心”问题以厂长、经理与党委书记“一肩挑”的方式基本上得以解决。遗憾的是其他问题并没有这样展" 开讨论，反而使人一头雾水。例如重新设置中央政法委，中央外交领导小组、中央财经领导小组这一类分割政府职权的党的机构作用提升，而且充实了办事机构。这样一种发展趋向，似乎又在走五十年代的老路。

按照关于国务院机构改革方案的说明，此次机构改革的首要原则是，“按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。”而落实这一原则最具突破性的制度创新措施，既不是把部降格为局，也不是剥夺它们单独行文的权力，而是取消专业经济管理部门对企业的人事任免权。方案规定，由人事部承办国务院监管的大型企业领导人员的任免事宜，并承办国务院向重点大型企业派出稽查特派员的管理工作。这样一来，专业经济管理部门就无法再充当国有企业的婆婆了。这一改革措施按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构（此次机构改革后国家经贸委管理的国家局仍属于此类机构），使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。在实行政企分开的同时也还需要进一步贯彻党政分开的原则。

前面说过，由于理论探讨的阙如，这种改革常常发生进退无据的现象，造成思想混乱。在全国人大通过国务院机构改革方案后不久，新闻媒体公布了中共成立中央大型企业工作委员会和中央金融工作委员会的消息。使人产生怀疑：这不仅是以党代政，而且是以党代资了。如何将政府的经济管理职能与国有资产的产权代表职能分开，一直是理论界的热门话题。比较有代表性的意见是成立一个隶属于全国人大的国有资产委员会或者在国务院之下将现有的国有资产管理局改组为由总理兼任部长的一个“超级部”——国有资产部。但是这次国务院机构改革却没能采纳这些建议，而是把国有资产的产权代表职能一分为三：撤销财政部代管的国家国有资产管理局，将其负责国有资产保值增值的职能划归财政部行使；由人事部承办国务院监管的大型企业领导人员的任免事宜，并承办国务院向重点大型企业派出稽查特派员的管理工作；继续由国家经贸委负责对大型企业的经常性考核与监管。显而易见，需要有一个权威机构来协调这三方面的职能，于是党的中央大型企业工作委员会便应运而生了。这一制度演变过程为人们理解党政不分、以党代政的难度提供了一个极有价值的案例。成立国有资产委员会或国有资产部，势必要经历是非难辨的学术论证、纵横捭阖的部门利益调整以及繁复漫长的立法程序；而成立作为党的机构的中央大型企业工作委员会，则可以不触动和打乱几个最具实力的政府部门的既得利益和现行规则，而且可以绕过已经开始表现出某种独立性的立法机关，是一种简单易行、得心应手的行政性措施。

省级及省级以下地方党政机构改革正在进行。就精兵简政、行政改革而言，此次改革是很有气魄的，至于能否巩固尚待观察；就党政分开、政治改革而言，则没有列入议事日程，这从《人民日报》最近一篇有关中共上海市委领导方式的文章中可以看出。10文章将市委领导全市工作的格局概括为“一个班子”、“三个党组”、“几个口”。“一个班子”是指市委全会，在市委全会闭会期间由常委会主持日常工作；“三个党组”是指市人大常委会、市政府、市政协三个党组，三个党组向市委负责，有事以党组名义上报市委；“几个口”是指市委副书记和常委分管的经济建设、组织党群、意识形态、纪检政法等几个方面。这种领导方式尤其是“几个口”的设置，与成型于“大跃进”时期的毛泽东所谓“大权独揽、小权分散”、“书记挂帅”的“工作方法”，在基本格局上并没有区别。

省、市等地方党委在九十年代陆续建立了农村工作委员会、经济工作委员会、建设工作委员会、工业工作委员会、外经贸工作委员会、商贸工作委员会、科教文卫工作委员会等新的机构，一部分工作委员会书记还和组织部长、宣传部长、纪检委书记、政法委书记一起参加了党的常委会。为什么会出现这种“复旧”现象呢？原因在于：在政府工作中，农业、工业、教科文卫等系统或者叫“口”的存在是一种客观现实，仅仅依靠主管副市长个人是无法协调好一个“口”的工作的，恢复政府委办一级的机构，又被认为是与精简机构相违背的，于是，设立党的工作委员会便自然而然地成为一种替代性选择。如果咬文嚼字，也可以说这些工作委员会没有“与政府机构重叠对口”，因为政府中并无相应的委办机构，但是有关的工委书记和主管副市长却成为“重叠”的了。在工委书记参加党委常委而主管副市长仅为党委委员的情况下，前者便成为“口”的第一把手，后者只能屈居第二把手，但二者之间的职责划分并没有任何法律上的依据，而且市长与各“口”工委书记的关系同样也是模糊不清的，这样一来，党政不分、以党代政的现象只会变本加厉。更有甚者，有些地方竟然用党的工作委员会来代替一级行政建制的功能。在湖南省，整县改市后的原县政府驻地镇一般被撤销，改设若干个办事处，结果严重影响到城市的规划、建设和管理，有关县级市为了加强对城区的统一领导，先后成立了党的城区工作委员会之类的机构，但毕竟不是一级政府，给社会治安、城市建设、环境保护、计划生育、市场管理等带来许多人为造成的困难。11上述种种均表明人们长期以来已经形成一种习惯，遇到问题不是通过法治渠道来求得彻底解决，而是轻车熟路地借用以党代政的方法来绕过眼前的种种麻烦和难题。

一方面是成立党的工作委员会在提高行政效能上的种种好处，一方面党的工作委员会如果不垂直领导企事业单位的党组织便没有存在的理由，于是只好牺牲党组织的属地原则。而大型企业在产权上归属于中央政府的产权代表机构，企业党组织则由所在地方党委领导，本来是可以成为党政分开、政企分开的较好形式的。

已有学者指出，需要建立一个司法制度来调查和惩处腐败官员，而不仅是发起一场反腐败运动。根据党章，党的纪律检查委员会本来应当集中力量管好党纪，协助党委管好党风，而不是处理法纪和政纪案件。而进入九十年代以后，却实行了党的纪律检查机关与国家监察部门合署办公，即“一个机构、两块牌子”。处理政风、政纪问题成了各级党的纪律检查委员会的主要职责，所谓“集中力量”管好党风党纪倒成了一张空头支票。

现行宪法规定，国务院各部委实行部长、主任负责制，九十年代以后再次强化部委党组职能在本质上是与之相违背的，说的严重一点就是违宪的。但是在实际运作中它的危害" 尚不明显，主要原因在于现在的部长基本上都兼任部党组书记，“班长”的权威与行政首长责任制的作用方向是一致的。如果把眼光放长远一些，便不难发现，这样做不利于完善多党合作和协商制度，不利于进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用。在50年代初期，有许多著名党外人士担任副总理和正部级职务，当时的党组只起一种保障作用。如果现在反而强调党组在部务中的领导核心作用，为了不与宪法规定的部长责任制相冲突，就只好把门关小，使行政正职成为党外人士不得进入的禁区。显然，部党组的存在已经成为妨碍统一战线中的参政党在多党合作中更上层楼的绊脚石，也是使50年代初期那种党政分开的程度成为不可企及的一个关键因素。

（四）

随着行政首长负责制的推行，事业单位中的党组织也势必要像企业党组织一样，逐步转变为起保证监督作用。在事业单位中数量最多的便是教育单位——各级各类的学校。在学校中改变党委“一元化”领导的设想由来已久，其始作俑者是毛泽东主席。

以毛的讲话为基础，民盟组织的“党委负责制”临时工作组经过研究讨论形成了一个《我们对于高等学校领导制度的建议（草案初稿）》，其中指出：“在解放初期，各高等学校是用校务委员会来执行领导的。后来学习苏联，采取一长负责制（实际上也并没有执行过）。党‘八大’以后又改为党委负责制。……就目前的领导机构的情况看，的确已经显露出好些毛病。如严重的以党代政和党政不分的现象，如校务会议多流于形式，如非党干部有职无权，如群众意见很难通过一个组织系统反映上去，发挥监督作用，如系秘书实际上领导系主任，如在教师中占相当大的比重的民主党派，直到现在还没有一定的地位等等。”该工作组建议在高等学校设中共党组、校务委员会、行政委员会等。党组保证党的方针政策能在校务委员会和行政会议中贯彻下去，但贯彻的时候必须注意灵活性和伸缩性，要耐心地用道理来说服人，不应强制执行。校务委员会是学校的最高领导机关，教授、副教授应在校务委员会占多数。校务委员会应着重讨论教学和学术研究的制度和人事问题。如学术研究计划、教学计划，如教师的聘任、升级，留学生的选拔等。一般的行政事务，交由行政会议去讨论，比较重大的项目，如预算、决算，如基建，如重要的人事变动等，都必须交校务委员会讨论通过。该工作组成员、北京师范大学教授陶大镛5月20日在校民盟支部座谈会上作了赞成“民主办校”的发言，他主张将来在学校中有关教学和科研工作，教授有决定权。学校行政工作交由行政会议处理，教学科研方面的事项由学术委员会处理，后者不一定要按照党组织的意见执行。他说：我们考虑改变一下党委制，绝不是要党委退出学校或削弱党的领导，而是要通过一个更好的形式来加强党的领导。13陶大镛没能逃过“反右”运动的浩劫，但在“改正”后却是理论界有名的左派。

在近一两年逐渐形成气候的教育改革中，高校领导体制问题再次浮出水面。东北师范大学在进行内部管理改革中，实行“重心下移”，近日决定在院（系）成立以学科带头人为主组成的教授委员会。该校规定，教授委员会是研究和决定院（系）改革、建设与发展中的重大事项的决策机构，具体有以下职责：一是决定院（系）发展规划；二是决定院（系）的教学、科研组织形式；三是决定学科建设、专业建设和教师队伍建设方面的重要事项，负责教师和其他系列专业技术人员的聘任；四是确定院（系）自主支配经费的使用原则；五是讨论院长（系主任）认为有必要提交决定的其他事项，试行重大事项教授委员会集体决策基础上的院长（系主任）负责制。14在试点成功的基础上，下一步将该体制提升至学校一级，实行教授委员会领导下的校长负责制，应当是顺理成章、水到渠成的事。

（五）

1987年的《村民委员会组织法（试行）》规定，农村村民实行自治，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。进入九十年代后，中共中央关于批转《全国村级组织建设工作座谈会纪要》的通知（中发〔1990〕19号文件）首次提出：“党支部要加强对村民委员会的领导。”确认村党支部对村委会的关系是领导而不是保证监督。1991年11月19日《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》又提出，要“加强以党支部为核心的村级组织配套建设”。15到九十年代末，新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》和新发布的《中国共产党农村基层组织工作条例》均规定，村党支部“领导”村民委员会。16

第一条思路是坚持沿着党政分开的道路前进。为了适应实行“海选”后村民委员会相对强势的形势，一些地方开始鼓励村党支部书记出来竞选村委会主任。例如辽宁省梨树县，便有10%的村支书竞选后担任村委会主任。18这与实行厂长经理责任制后强势党委书记纷纷转任厂长经理，强势厂长经理则兼任党委书记的趋势是一致的。也就是说，将党的政治领导通过在企事业单位和农村自治组织内部担任领导职务的党员来实现。

（六）

国家公务员制度的行政条例几经耽搁后终于出台。“国家干部”进行合理分解，改变集中统一管理、以党政干部的单一模式管理所有人员的现状，才能形成科学分类、各具特色的管理制度。在企业管理和对其他专业人才的管理上引入竞争机制，为优秀企业家和各种专门人才的脱颖而出创造条件。这就是说，传统的“党管干部”的一揽子体制要从引进企业家的竞争机制入手，率先打开一个缺口。这一干部人事制度的改革，也是解决国有企业困难的一个关键。

长期以来，在我国主张国有企业改革的经济学家中一直存在着两种不同的见解。以吴敬琏为代表的一派主张在明晰产权的基础上建立现代企业制度。国有经济不必占太多的国民经济份额，应进行战略性改组，收缩战线，保证重点，在确定为非战略性领域的行业，国有企业应当坚决改制，转变为民营企业。以林毅夫为代表的一派则认为，国有企业改革的重点不是改所有制，而是创造一个公平竞争的环境，如果没有一个预算硬约束的的公平竞争的环境，就无法实现国有企业的有效率。世界上有太多没有效率的私有企业，也有不少效率很高的国有企业，因此，国有企业的症结不是所有制问题，而是国家与企业厂长经理之间的委托代理关系问题。两派经济学家之间虽然有许多意见分歧，但在按市场规律挑选和管理企业家方面，见解却异乎寻常的一致。

吴敬琏说：在国家参股和持股的公司里，按照《公司法》，公司法人治理结构的建立原则本来是很明确的，召开股东会，选举董事组成董事会，由董事会聘任公司高层经理人员人员，由高层经理人员负责公司的日常经营。但是，这种现代企业制度的习惯做法，同现行的干部人事制度有矛盾，因而不少大中形企业虽然已经改行公司制，但它们的高层领导甚至中层领导，仍然由组织部门任命。其理由是，坚持党的领导，就得坚持党的组织领导，只有贯彻党管干部的原则，才能保证把政治可靠、品德优良的干部选拔到企业的领导岗位上来。吴敬琏认为，共产党的领导作用应体现在“执政”上，即通过党员参加各级权力机关和政府机构的工作，来贯彻党的纲领路线，企业是经济组织，不是以从事政治活动和政治斗争为目标的政治组织，企业党组织的作用不是决策，而是“监督保证”。至于防止犯罪分子和其他不具有起码资格的人窃据公众公司的重要职务，可以制定相关的法律规定和审查办法，不一定非得采取党管企业家的办法。

林毅夫指出：在发达的市场经济中，有一系列条件使监督企业精英的信息成本和惩罚不合格经理人员的成本降低，使经营者总体上要按照所有者的意旨行事。首先，有一个充分竞争的产品和要素市场，这样，经营者的业绩可以直接由利润水平反映出来，从而对企业经理人员的评价是简便和直截了当的；其次，有一个充分竞争的经理人员就业市场和自由流动的企业家阶层，企业经营能否符合所有者的意愿，与经理人员的升迁、收入直接相连，经营者利润与所有者利润变为一致，从而可以解决企业经理人员积极性问题。显然，“充分竞争的经理人员就业市场和自由流动的企业家阶层”与长期计划经济体制中形成的党管企业干部的办法是水火不相容的。

两派经济学家都很清楚，如果现行的企业用人制度不改变，他们的国有企业改革构思就没有实现的可能性。归根结底，企业是由人去经营管理的，国有企业究竟能否走出困境，还要靠企业家的聪明才智。在现行体制下，企业领导干部既不需要对国有资产负责，也不需要对职工负责，只要把自己的任命者应付好了就可以万事大吉。企业生机勃勃，却有可能被无端调离；企业揭不开锅，却有可能被提拔重用。一切取决于与掌握干部任免权的部门乃至个人的关系。用人问题不解决，国有企业改革的任何灵丹妙药都可能会失去效果。

按市场规律选拔使用企业家，有以下几点是不能回避和拖延的：第一，取消企业的行政级别，以及按行政级别配备管理企业领导干部的旧模式，把企业经营者从笼而统之的干部序列中分离出来，使其与党管干部的体制脱钩。第二，按照《公司法》的有关规定，采用现代企业制度的惯常做法，由董事会全权决定公司高层经理人选，面向全社会聘用企业经营者。第三，承认企业家人力资本的价值及其剩余索取权（即林毅夫所说的经营者利润）。企业家的收入取决于企业的经营状况，经营能力强效果好的企业家收入可以大幅度高于一般职工与能力弱效果差的企业家。第四，企业经营者实行年薪制。评估和选拔企业家是一件十分困难而且需要花费很大成本的事。根据张维迎的说法，在经营才能难以直接观察的情况下，个人财产可以起到显示个人经营才能的作用。显然，企业家用年薪制明码标价，是形成一个充分竞争的经理人员就业市场和自由流动的企业家阶层的必要条件。

如果上述主流经济学家在企业人事制度改革方面的建议能够被采纳，将意味着在党政分开、政企分开方面又迈出了坚实的一步。

6 吴群敢：《在西花厅周总理身边工作》，载韩泰华主编：《中国共产党若干历史问题写真》，中卷，北京：中国言实出版社，1998年版，480—481页。

8 《周恩来年谱（一九四九——一九七六）》，上卷，300页。

11 参见姜爱明：《从城乡合治走向城乡分治》，载太原：《中国方域——行政区划与地名》，1999年第3期，14—16页。

18 《中国经济时报》特约记者王卉对民政部前基层政权建设司王振耀的采访，1998年7月16日《中国经济时报》。

20 参见沈延生：《村政的兴衰与重建》，载北京：《战略与管理》，1998年第6期，1—34页。