谈中国国家治理的中轴逻辑

有关中国国家治理研究值得注意的进展，是越来越多研究者参与到国家治理逻辑的讨论和研究当中，并形成了一些极富启发意义的理论成果。这一研究取向的不同之处及其理论意义，是不局限于对西方治理理论的介绍和引进，而是试图实现治理理论的中国化阐释; 期望超越具象性质的国家治理和地方治理的经验研究，发现治理实践稳定共享的动因、规范和体制，或建构国家治理的理想类型的中轴原理。

目前，虽然学界对该问题领域的研究论点日渐累积，但却存在较明显的理论缺陷。主要表现是宽泛乃至没有限制地使用逻辑范畴，将本不具备逻辑层面意义的某些局部性、偶然性规则解读为逻辑，致使所谓的国家治理逻辑呈现出多样化趋势逻辑究其内涵来说，应当是指具有根本性、全局性的原则，如果根本原则出现多样化情形，只能表明这些被视为逻辑的规则并没有达到逻辑高度，致使原本致力于逻辑层面的研究最终仍然停留于具象层面的研究。再比如，林林总总的国家治理逻辑的研究，论者均自立门户，自说自话，未重视对话，以发现联系区别，更说不上增进知识积累。究其原因，恐怕是研究者虽然明确了抽象化的逻辑研究意向，但是并未正确选择与此匹配、具有解释力的理论工具。本文的宗旨是试图构建有效的理论分析框架来探讨国家治理的逻辑。基本内容是先对国家治理逻辑的现有研究进行简要回顾和评论，在对话交流基础上建立以权利为中轴原理、权威体制为中轴结构的分析框架，即规划性政治框架，并提出规划性政治即国家治理的中轴逻辑; 然后，选取三个典型例证来证明上述观点的可行性，最后讨论作为一种理想类型的规划性政治的独特地位和价值。

一、中国国家治理逻辑的研究: 多种逻辑观点的评述

国家治理的逻辑的研究，实质是试图透过林林总总的、具体的治理观念、治理行为和治理体制，去发现和总结背后共享的、稳定的、占支配地位的规律。目前，有代表性的研究成果主要是从政体和历史演变两个维度来把握国家治理的逻辑。为了方便表述和讨论，分别称为政体逻辑和历史逻辑。政体逻辑。这一研究维度主要是从中国政体的内在特点和矛盾来探讨国家治理的逻辑。周雪光提出，中国自古以来承受规模之累，在权威体制与有效治理之间存在深刻矛盾，中华帝国得以维持的原因是发展出了帝国的治理逻辑。曹正汉认为，中国的国家治理经验是形成了以化解统治风险为目的的中央治官、地方治民的上下分治体制。冯仕政在解析国家运动形成和变异的机制时，主张国家运动的逻辑是由革命教化政体的内在矛盾对超常绩效的追求与卡理斯玛权威类型的矛盾决定的。以上三种观点对国家治理体系的表述分别是权威体制、上下分治和革命教化政体，其共同之处是以强大的中央集权为后盾。

历史逻辑。该研究维度是从国家治理演变的历史脉络中归纳出国家治理的逻辑。林尚立总结了近代以来国家建设的经验教训后，提炼出以下观点: 近代以来中国的国家成长的轨迹就是寻求实现权威、秩序与活力的高度有机统一。对于处于现代化中的中国来说，国家权力要能够创造转型发展，首先必须形成有效政治发展与政治有效性之间的良性互动，而政治有效性是中国政治建设和发展的中轴原理。基于对新中国60 年以来国家治理体系的历史演进的总结，唐皇凤认为执政党主导和组织化调控是国家治理体系的本质特征。同样是对60 年来中国政府体制演变的历史考察，何显明认为国家治理模式演变的中轴逻辑是政府角色的转型，以实现政府、市场和社会良性互动的关系。彭勃等以考察环境卫生整治为切入点来分析整个国家治理的逻辑，认为各种治理手段变换的真实动因是动员稀缺资源实现有效治理。改革以来国家治理逻辑吸引了更多学者的关注。柯丹青在分析了农村改革中国家与农民的关系后认为，农村的私有化改革只是部分地体现了农民权力的权益主张，更主要的是体现了国家应对农民挑战、强化国家政治权力的逻辑。渠敬东等基于中国30 年改革经验的社会学分析，提出中国治理体制总体上从改革前的总体支配向技术治理转变。汪庆华从国家建设角度提出，改革以来国家治理结构和治理方式的转型旨在通过提供健全的制度基础来促进市场经济的形成。黄冬娅从国家政权建设的视角来考察基层治理方式及其转变，提出基层治理的实质是国家为社会订立规则并获取服从。马骏运用波兰尼的双向运动理论来分析21 世纪以来中国国家建设的基本特点，认为国家治理的重构在于平衡社会领域和市场领域的利益冲突。不同于以上明确提出国家治理的逻辑研究，张静认为，提出所谓中国政治的模式为时尚早，它还不具备稳定性、独特性和可模仿性。如果要做抽象程度较高的概括，只能叫做反应性理政，其特点是执政模式不固定，非正式渠道大量存在。采用这种没有固定逻辑的治理体系的国家被国外学者称为令人迷惑的政策矛盾的国家。

以上内容主要是从政体和历史两个维度来梳理现有文献，难免存在遗漏之处。在实际学术场景中，上述两个维度很难做非此即彼的划分。因为政体逻辑中的政体是处于历史变化中的政体，而作为国家治理的历史逻辑也主要是指政体运行的逻辑。就政体逻辑研究维度来看，三位学者作了一个共同的理论预设，即权威体制预设。这个预设在周文题目中毫无隐晦地表述出来了; 冯文虽然没有在字面上明确这个预设，但却指出了中国权威体制的独特之处是将权威建立在卡理斯玛基础上，这种权威类型对超常绩效有着本能偏好; 曹文则从权威体制的统治风险来阐述国家治理体系的实际运行。从更抽象的层面来分析，可以看到，政体逻辑有明显的国家中心主义色彩，即侧重于分析权威体制中国家方面的权能、行动和权益。因此还存在理论提升空间以从更宏观的视角来探究国家治理的逻辑。就历史逻辑的研究维度来看，可以将其看作是从具体方面对这种权能、行动和权益加以阐述，主要包括国家权威和有效政治发展、执政党主导和组织化调控、政府角色的转型、国家汲取资源、强化国家政治权力、为社会订立规则并获取服从等。因此可以说，政体逻辑和历史逻辑这两个维度的国家治理逻辑的研究，实质上都是在论述权威体制下治理的国家逻辑。从历史和当前的中国国家社会关系状况来看，治理的国家逻辑确实能够解释国家和政府在国家治理中的地位和作用甚至是绝对主导性的地位和作用，但因忽视了社会体系在国家治理中的地位和作用而存在不可避免的解释限度，特别是在市场化改革和双向运动的背景下，其理论解释力度更为局促。事实上，尽管在权威体制下国家具有相当的自主性，但也难以自主到可以置社会逻辑于不顾的程度，国家和政府在治理中的主导地位和作用，不能脱离社会支持而单独存续，这是与传统权威体制的不同之处。汪庆华、马骏发现了治理的国家逻辑存在的问题，试图以市场逻辑和社会逻辑来矫正国家逻辑的问题。但是，无论是以市场逻辑、社会逻辑，还是以国家逻辑来概括表述国家治理的逻辑，都存在以偏概全的风险。有解释力度的分析理论需要提炼出能够同时兼顾市场逻辑、社会逻辑和国家逻辑的、更具抽象意义的分析框架，才能正确发现和分析国家治理的逻辑。

其实，政体逻辑和历史逻辑的研究维度已经为建立新的、更具抽象意义的研究框架提供启迪。这就是两个维度的观点最终均落在了维护或发展国家层面的主张、权能、资格和权益等方面。这些概念可以用国家权利这一范畴来统一概括，在分析框架里表征治理的国家逻辑。与之相对应的就是社会的权利，在分析框架里意指治理的社会逻辑。这样，就可以权利为中轴原理、权威体制为中轴结构来解释国家治理的逻辑，具体来说是以中国场景中独特的国家权利与社会的权利的相互关系来解释国家治理的逻辑。本文将这种建立在以权利为中轴原理、权威体制为中轴结构的权利分析称为规划性政治分析。应当指出，规划性政治不仅是理论方法，也是国家治理的实践方法，是国家治理的逻辑。

二、作为中国国家治理逻辑的规划性政治

在讨论规划性政治这一新的概念之前，先简要界定以下基础性概念的含义。

( 一) 基础性概念

逻辑: 逻辑是一个人们广泛使用而没有恰当定义的字眼。逻辑一词在日常用语中有四种含义: 客观事物发展变化的规律; 具体的理论、观点和道理; 思维的规律、规则或者是指逻辑学科。以上四种逻辑定义中，除了指学科定义，主要是指规律之意。本文所指逻辑即规律。国家治理的逻辑: 是指治国理政的规律。借用丹尼斯贝尔的话来说，国家治理的逻辑是概念性图式，是解释社会的中轴原理，在解释国家是如何治理这个问题上，它设法说明其他结构环绕在周围的那种组织结构，或者是在一切逻辑中作为首要逻辑的能动原理，因果关系中的第一位因素。因此，国家治理的逻辑是国家与社会的中轴逻辑、结构性原则和主导性原则，是决定其他原则的元原则。

权利和权力: 当今时代虽为权利时代，但为权利界定众所公认的定义并不容易。正如康德所说: 问一位法学家什么是权利?就像问一位逻辑学家一个众所周知的问题什么是真理?那样使他感到为难。他的回答很可能是这样，且在回答中极力避免同义语的反复，而仅仅承认这样的事实，即指出某个国家在某个时期的法律认为唯一正确的东西是什么，而不正面解答问者提出来的那个普遍性问题。在西方权利学说谱系中，权利是由利益、主张、资格、权能和自由组成的综合概念。有学者认为以其中任何一种要素为原点，以其他要素为内容，给权利下一个定义，都不为错。对于权利观念，阿马蒂亚森有更为独到的认识。在其权利方法语境中，森主张权利研究应当关注权利主体，特别是底层群体实际上的、有能力实现的权利，即可行能力。综合以上观点，本文中的权利，是指建立在可行能力基础上的主张、资格和权益。如果借用吉登斯结构化理论话语来具体解释权利，是指行动者制定和使用规范性规则( 特定的权利和义务规则) 和解释性规则( 特定的知识库和知识框架) 、支配和使用权威性资源( 控制和引导的能力) 和配置性资源( 物质、人工制品及用品) 的可行能力。这种使用规则和资源的可行能力不同于权力，后者是指某些人对他人产生预期效果的能力，具有有意性、有效性、单向性等特点。权力也不同于资源，权力是影响力术语，指政治体系中主体A 的意图、行动和B 的行动两者之间的因果关系，如果由于A 的意图和行动，B 试图去造成x，表示A 对B 施加了明显的影响力。简单来说，权利是指主体单方面的行动能力，不具有控制和影响他人的性质; 权力是指实现自身意图的控制和影响他人的能力。两者关系相辅相成，不可分割。拥有权利的目的在于实现自身意图，权利从形式到内容均与场域中他者的控制力、影响力密切相关; 掌握权力的目的在于保障自身权利，权力的性质和效能受到场域中他者的行动能力的影响和制约。规划:规划同样是使用频率极高的术语。曼海姆认为，规划思维是人类思维发展的高级阶段，当人与社会从对个别对象和制度的有意发明进展到精心调节和明智掌握这些对象之间的关系时，就将谈及规划和有规划的思维。规划思维的特点是在每个情境中的关键地位掌握事变的复合特点，其最基本要素是，不仅仔细思考个别目的和有限目标，而且还了解这些个别目的对更为广泛的目标最终将有什么样的作用。

可以看出，曼海姆对规划的定义包括两个层面: 行动的合理性和有效性，以及相对于特定目标的功能性。哈耶克不太赞同曼海姆对规划的定义。在他看来，社会层面的规划，不是指运用明智的预见以尽可能合理地处理问题，而是指根据单一的规划对一切经济活动加以集中管理，规定社会资源应该有意识地加以管理，以便按照一种明确的方式为个别目标服务。所以，哈耶克所说的规划是指特定目标视角下的集中管理，而不包括行动的合理性和有效性因素。本文中的规划综合了曼海姆和哈耶克的规划含义，是指根据特定目标对规则和资源的生产与再生产加以集中管理，以保障规则和资源的使用不偏离该目标，并在主观层面有助实现该目标。规则和资源的集中管理，一方面是规则和资源使用的明确方式，另一方面是指规则和资源可行能力在不同主体间分配的集中管理。前者是后者的外在体现; 后者是前者的依据而更具实质意义，是规划的主要含义。

( 二) 规划性政治: 定义和特征

按照戴维伊斯顿的理解，政治是指社会价值的权威性分配。这里所说的社会价值是指宽泛意义上的精神利益和物质利益; 权威性则是指当人民被蓄意实施权威手段或受它的影响而认为他们必须或应当加以服从时，一项政策就是带有权威性。具体来说，社会价值是指规则和资源的总和，政治是指制定和使用规则、配置和使用资源的权利的权威性分配。所谓规划性政治，是指按照权威机构的目标来设置、分配和使用权利以保证该目标的实现，所有其他主体的权利的性质和地位取决于它对于该目标的功能。规划性政治的实质是指以国家为核心的强势行动者与社会群体、特别是以工农阶层为主体的弱势行动者之间的关系状态，即强势行动者依照自身特定利益和意识形态的需要，有计划地赋予弱势行动者以规则和资源的生产与再生产能力。强势行动者之所以没有排斥弱势行动者而独占权利，以致后者处于无权利状态，是因为弱势行动者的无权状态会导致整个政治社会陷于停滞，强势行动者的安全无法得以保障。

因此，规划性政治不是指为制定和执行单一项目、政策提出工作规划，而是指对行动者的可行能力加以规范，是对权利的规划，使之服务于权威机构的规划性目标。即使是在具体的政策规划过程中，某些事项得到重点支持和优先发展，实质上体现的是权利优先性。在规划性政治体系中，行动者制定和使用规则、分配和使用资源的行为需要与国家的象征性的( 意识形态、价值观等) 或实质性的目标、规训( 法律、重大决策等) 保持一致，至少不发生违逆。在合法性层面上，它有两个基本权利体系，即国家权利体系和社会的权利体系，国家权利没有简单排斥社会的权利，而是以后者作为现实基础; 社会的权利不是自足的，而是以国家权利作为存在依据。因此，规划性政治是不同于权威政治和民主政治的，而是处于从权威政治到民主政治连续谱中的独特政治样态( 后文会做进一步论述) ，在体制上同时具有权威体制和民主体制的特征，融合了自上而下的精英控制与多数人的同意和参与的混合体制。这一逻辑从权利观念、权利形式和权利体制三个方面展现出来。

天赋国家抵抗力。不同于西方国家自古典自由主义时期就奉行天赋人权，以人的权利作为政治合法性的基础，强调自然权利优先于法律，政府职权在于保障人权，国家抵抗力自古以来就是中国最高的政治价值，是政治合法性的基础和不证自明的第一法则，是与天赋人权相对应的天赋国家抵抗力( 宽泛的说法是天赋国权) 。也就是将增进国家力量、维护国家安全和秩序作为目标框架和真理化机制。福柯称其为国家理性( raison dEtat，有的译成国家理由) ，认为这是欧洲国家在16 - 17 世纪治理技艺的基本特点和基本框架。中国自古以来就围绕国家理性来制定治理技艺，展开治理实践。普天之下，莫非王土; 率土之滨，莫非王臣。这句《诗经》中的经典诗句在中国早期国家形成阶段就成为了治理的限制性原则和目标，成为国家理性的最早写照。在接下来的数千年的历史变迁中，国家理性始终是统领仲裁各种价值争议的真理化标志和理解性原则。这一点在孙中山思想体系中体现得也非常明显。在他看来，中国最为紧迫的不是追求个体自由，而是强化国家抵抗力，为了这个目标可以牺牲个体自由。不过，国家抵抗力原则毫无抵制地通行于全社会显然是过于理想化的目标，它只能完美地出现在彼岸世界，从彼岸到此岸的飞跃，还需要__借助于具体的政治设计和制度安排来沟通、联接和外化，这就是大一统和中央集权。从现象上来看，大一统和中央集权很容易被视作强化国家抵抗力的最可靠、最极致的方式，相对于国家抵抗力这一抽象原则来说，也显得更加具体，易于外化于形。这种实用主义思维的结果是导致作为实现价值理性( 国家抵抗力) 的工具理性( 大一统和中央集权) 上升到价值地位，成为规范社会行为的最高价值，进而实现从价值崇拜向制度崇拜的蜕变。这一历史逻辑仍然时常体现于当今国家治理当中。