研究FDI条件下我国应对跨国污染转移的策略

研究FDI条件下我国应对跨国污染转移的策略 研究FDI条件下我国应对跨国污染转移的策略 研究FDI条件下我国应对跨国污染转移的策略 摘要:改革开放30年来,我国FDI利用规模和层次均有了较大幅度的提高。外商直接投成为我国引进和利用外资的主体。对于促进我国产业结构升级,加速我国经济发展起到了极其重要的作用。但伴随着FDI的引入,也使一些能耗高、污染严重的产业由发达国家转移到我国,使我国本已十分脆弱的环境“雪上加霜”。致使我国面临生态环境恶化、淘汰受控物质进程减缓以及产业结构低度化刚性等问题。这与以经济增长为目标的单一官员绩效评机制以及过低的环境标准和相关法律制度的缺失有关。因而,通过引导外资的产业流向、建立利用外资中的地方干部生态政绩考核制度以及完善我国环境立法体系等措施有助于上述问题的解决。

关键词:FDI 跨国污染转移 产业流向

0 引言

FDI是我国利用和引进外资的重要途径。对于加速我国产业结构升级,提高资本的有机构,缩小与发达国家的技术差距。加速我国经济发展具有重要作用。然而,但伴随着FDI的引入,也使一些能耗高、污染严重的产业由发达国家转移到我国,使我国本已十分脆弱的环境“雪上加霜”。致使我国生态环境进一步恶化、污染事件频发、制约了我国经济的持续健康发展。因而,分析FDI条件下,跨国污染在我国转移的现状、影响及成因。寻找合理的解决途径,具有重要的现实意义及理论价值。

1 FDI对我国造成的生态环境问题

2008年非金融领域外商直接投资额为407亿美元,比上年增长63.6%。我国累计吸收外商直接投资超过6766亿美元,来华投资的国家和地区近200个,全球500强企业已有约480家来华投资兴业。外商直接投资对我国经济的发展、产业结构升级、就业机会的创造发挥了非常重要的作用,但与此同时,外商投资也对我国的生态环境安全带来巨大的负面影响。 1.2 部分外商投资企业直接参与国外危险废物的进口,加剧了我国生态环境的危机 中国政府对危险废弃物的越境转移一贯持坚决反对态度,1990年3月22日,中国政府签署了《巴塞尔公约》,1991年9月,中国人大常委会审议批准了该公约,同时中国也制定了一系列有关控制有害废物转移的法律。然而,一些外商投资企业直接从事危险废物的进口、加工、处置,对我国的生态环境直接造成了极大的损害。这些废物主要来自发达国家和新兴工业化国家和地区,2007年从美国、日本和香港进口的废物分别占进口总量的24.25%、9.88%和5.58%,沿海地区是危险废物的主要进口地和使用地。从目前海关查获的情况看,浙江、江苏、福建、广东、山东是主要进口地和使用地,上海、天津、辽宁、北京、江西也发现不少危险废物。洋垃圾的大量进口无疑加剧生态环境危机,危险废物的堆放、拆解、处置等过程严重污染了当地的水质、大气、耕地,一些人的健康受到损害。中外合资江西华隆化学有限公司进口的3万吨生活垃圾严重污染了20公顷的土地,许多工人和农民受到病菌的感染。

3 FDI条件下我国面临的跨国污染转移的成因

3.1 单一的以经济增长为目标的官员的绩效考核机制 在我国现阶段,官员的 政绩考核制度是“经济目标为主导的压力型制度”,该制度决定了地方政府官员自身利益最大化的实现,要以上级政府确定的经济目标的实现为条件,经济目标完成程度和官员自身收益大小成正相关,从而引发片面追求引资数量,不论代价地引进外资。由于引资心切,对项目的可行性分析不足,致使大批效益低下、技术落后、环境污染的外资项目被引入。地方政府在引进外资与污染转移的损害利益比较中,选择前者而忽视后者。有些地方环境政策的制定首先考虑的就是厂商的利益,而以牺牲环境为代价,更有甚者改变法律、法规的执行,使得污染产业得以顺利转移。在FDI进入高污染行业的项目审批和立项投产后的监管环节,现有立法对其目标市场计划和产品销售方向无任何限制或强制性规定,这无异于鼓励外国投资者消耗我国的环境资源满足国外市场需求,并以此牟利。政府缺位的存在以及政府重引进、轻监管、轻引导的做法给FDI利用中的跨国污染转移提供了投机的机会。

3.2 环境保护法律和制度缺失 西方发达国家在经历工业革命后意识到过度的工业活动所带来的严重的环境问题,其环境保护意识日益增强。经济的飞速发展也为其环保资金和环保技术提供了经济方面的保障,这些发达国家大多制定了较严格的环保法规,环境标准也越来越高。我国与发达国家相比,由于生产力水平相对落后,在环境保护资金投人和环保技术水平上也相对落后;同时由于人力、物力和财力不足,很多基础性研究工作跟不上,使环境标准的科学性、适用性和可操作性也存在一些问题,因而环境标准大多低于发达国家。例如,日本在大量公害事件后于70年代制订了《大气污染防治法》、《水质污染防治法》等大量公害法,这些法律不仅规定了严格的赔偿责任制,而且还规定了严格的环保标准,使一些行业在日本难以开业或需要大量的环保费用满足开业要求。我国的环境保护立法虽然起步比较晚,但是发展得很快,通过这些年国家大量的颁布各种环境法律法规,已经初步的形成了环境保护法律体系,但还存在诸多问题。一方面,在立法上仍存在空白。至今尚未建立促进循环经济发展的法规体系;缺乏有关自然保护区、转基因生物安全、生物遗传资源保护以及防治化学物质、机动车、畜禽养殖、土壤、放射性物质运输等法律法规。另一方面,环境管理体制立法体系不完善,各层级立法冲突;我国的环境管理体制立法在体系方面有很大的缺陷,我国没有一部统领全局的环境法典,各种立法规定存在“各自为政”的现象,立法之间缺乏统一和配合。另外环境管理体制立法过于粗糙,环境保护主管部门权责不清;不利于各部门各司其职、相互配合。尤其是涉及到有些部门的职能是更是如此,以至于使相关的执法部门认为自己没有实质作用。缺乏明确性与专门性。

3.3 我国排污费的征收一直采用较低标准 现行的收费标准远远低于排污单位治理设备的运行成本,部分收费项目仅为污染治理设施与运行成本的2%5左右,所以多数企业选择交费,而不选择环保。就收费项目而言,我国比发达国家少,只有废水、废气、固体污染物、噪声、二氧化硫5大类共计113项,一氧化碳、二氧化碳、氟利昂、放射性物质尚未列入收费项目。而且我国主要根据污染物的排放浓度超标收费而基本上不考虑污染物的排放总量,难以从总量上控制污染物,净化环境。

4 我国面临跨国污染转移的对策及建议

4.1 完善体制政策环境与产业准入政策 进一步完善体制政策环境与产业准入政策。通过制定不同行业新型工业化评价指标体系,修订外商投资产业指导目录,强化招商引资的结构导向作用,要通过产业导向等途径把外商直接投资项目更多地引向需求增长快、生产污染较少的领域。新批工业领域的外商投资项目,均按新的准入标准予以审批,已批项目也要按新的标准要求提出达标的时间表,并对此承诺负有经济责任。内资企业也要按国民待遇的要求逐步与外资企业的标准接轨。不同标准的评价指标体系应该公开透明,受到全社会监督;各地招商引资的数量与质量差异,也要受到全社会监督

4.2 建立利用外资中的地方干部生态政绩考核制度 长期以来,地方政府的绩效评价是以经济增长为核心,片面关注GDP的扩大,而忽视环境和资源代价。导致环境的保护治理投入不足、监管不到位。为此,应修改地方政府的考核指标体系,建立生态政绩考核,尤其将环境资源的保护、治理、监管的效果作为其重要的考核指标。使政府的社会、经济和政治职能从考核制度上统一起来,使其在项目审批、企业行为监督等方面克服短视行为,消除暗箱操作。

4.3 加强立法管理,完善我国环境立法体系 国内外区域经济发展的实践经验表明,法治在促进和保障一定地区的经济和社会发展中有着不可替代的作用。政府要进一步健全和完善与保护生态环境有关的法规,切实执行《水土保持法》、《森林法》、《环境保护法》、《野生动物保护法》、《水法》等法律,只有这样才能有效防止资源掠夺、污染转嫁和生态侵略,使全球化过程中产生的外来生态安全问题通过生态安全评价、预警、生态安全标准等制度得以防范,并依法打击各种破坏资源和环境的违法行为。

4.4 改革排污收费制度,促进外部效应的内部化 我国1982年开始实施排污收费制度,经过近三十年的发展,已初步建立了一套较完整的排污收费体系,对于企业的污染治理、筹集污染治理资金、加强环境保护的自身建设和严格环境监察执法等都起到十分重要作用。但是目前排污收费体系存在许多问题,难以达到控制污染的目的,其主要问题表现为:费率偏低。主要是排污收费标准偏低,费率未能真正体现企业边际治理污染成本,企业宁愿选择交排污费而不想去治理污染。收费额不足。主要体现在“费”的强制性不如税,单位拒绝交费现象比较普遍。收费成本高。每年用于监测及维护其机构的经常性开支占很大比例。征收对象设定不全面。排污费适合于大、中型污染源,对小企业,非凡是乡镇企业很少适用,使对这部分污染源的漏征现象较多。鉴于我国现行的排污收费体系的上述缺点,有必要尽快健全我国的排污权交易体系。排污许可证交易制度,利用产权制度创新,将排污权设计为企业产权的一种。即利用排污许可证的发放及市场化交易,使排