试析公民住房权的保障问题研究

论文摘要：我国宪法经由数次修正已经日趋完善，但是随着市场经济的发展和社会生活的变化，宪法作用不可避免的会体现出诸多局限性。目前，国内面临着住房全面短缺的难题，其中社会保障房的建设更是问题的重中之重。住房问题关系到国计民生，而宪法则是国家的根本大法，规定国家生活和社会生活中最基本的问题。公民的住房权是保障公民住宅权实现的基本方式。本文从公民住房权保障与实现的角度来阐述宪法的局限性，试图以有效途径减少宪法作用的局限性，增强宪法条文的实效性，更好地落实公民住房权的保障问题。

论文关键词：公民 住房权 宪法作用

一、住房权的概念与住房权保障的内涵

20世纪中后期，随着人们对人权保障越来越现实的要求，住房权这一概念逐步走入人们的生活。在2013年政治协商会议的各项提案中，关于房地产的提案占据了大半部分。公民住房权是公民基本权利之一，任何人都应该有自己的安身立命之所，不管是豪华的别墅还是低矮的房屋，哪怕仅仅是救助站的一个床位，也是人们生活的必备基础。

什么是住房权?从各种文献资料来看，大家对住房权含义的解释各不相同却又离不开一个宗旨，那就是住房权是人们生存发展所必须享有的基本权利之一，是人们赖以生存的基础。住房对于人们的意义应该不仅仅限于是一间四面有墙的建筑，而是可以保证人们基本生活条件，生命财产安全，体现正义、和平与平等的一项权利保障。综上，住房权的概念应该界定为：人们获得房屋或者获得适当住房条件的一项基本权利， 是受国家法律保护的维持其有尊严地生活的最低住房保障的基本权利。这个基本权利包括公民对自己所拥有的住房在法律上的永久性占有;有关该房屋的服务、材料设备及设施的使用;该权利的获得应具有平等性，不论健康或疾病，平安或灾祸，公民都能平等地获得适当的住房权。

住房保障具有以下几个特征：第一，政府的干预性和住房保障措施的强制性。在市场经济条件下，政府干预市场的理论依据在于弥补市场机制的失灵。在现阶段，我国房地产市场还不是很成熟，因此，政府对住房市场进行适度的干预尤为必要。第二，价格的低廉性。在住房保障中，主要是对低收入或最低收入家庭提供市场价格租售的住房，政府在土地供应、房租和税收等方面的政策性优惠和财政补贴保证了他们的差价来源。第三，需求对象的有限性。住房保障的主要目的是解决中低收入家庭的基本居住问题，主要是政府给中低收入阶级提供价格低廉的住房。第四，保障对象的动态性。随着社会的发展，居民收入水平也会发生相应的变动。

二、我国宪法对公民住房权保障与实现的现状

(一)实例——济南市保障性住房建设情况

截至2013年底，基本建成合计24773套。其中包括沁园新居，中石化公租房项目，出口加工区公租房项目等7个公租房项目在内的公租房合计5822套，魏家庄片区，后龙(宏瑞新城)，梁庄片区，宝华片区三个片区的棚户区改造住房7541套，以及部分廉租房。共1164118平方米。

(二)济南市保障性住房建设存在的问题分析

粗略观察济南市保障性住房建设的地图就可以发现一个问题，这些保障性住房大多集中在高新开发区、长清大学城区，以及工业区。在寸土寸金的市里，基本上不存在保障性住房。偏远的地段导致了许多符合住房保障条件的中低收入家庭不得不放弃住房保障的政策，而去以市场价租赁相对方便的房屋。

(三)域外公民住房权保障的基本经验与规律

1.英国、新加坡社会住房保障制度。英国的住房保障制度是以出租方式为主的住房保障制度。共有产权制度是其最具特色的住房保障制度。在大城市中，租借房屋的所有权多样化已经带给承租人一个机会，即更多地参与到他们自己的住房管理中。英国的住房保障呈现出下列发展趋势：第一，政府公共支出的控制，降低住房基金。第二，长期鼓励自有住房政策。第三，公营事业私有化。第四，由住房协会替代地方政府提供出租住房。

新加坡是一个在世界上人口最密集的国家，但它有一个相当健全的住房保障体系。新加坡公民的房屋产权拥有率为92%，新加坡公共住房保障制度成功的原因在于如下几点：(1)有可以控制的土地。新加坡约有三分之二的土地为公有，可以统筹利用，而且确立了公共住房兴建优先使用土地的政策。(2)强制性的中央公积金制度。这是一个强制性储蓄制度，是公共住房最稳定的政府建设资金供给来源。(3)有效的政府部门。成立了建屋发展局负责全部的租屋建设和分配统筹工作，并以管理严格著称。这是制度保障。

2.中外社会保障房的建设与法律制度比较。不同的国家和地区都有着不同的社会背景及政治背景，所以其住房保障的情况也各不相同。经过对英国、美国及新加坡住房保障制度与体系的了解之后，我们可以大概的看出中外住房保障制度与实现情况的差异。

政府认为住房是国民自己的事情，由私法来调整，而政府，是不应该也没有义务加以干涉的。新加坡与中国香港等地也都经历了住房市场自由竞争的时代，政府的不干预政策存在的弊端导致了许多社会问题的爆发。当他们步入垄断资本主义社会经济体制以后，资本主义国家政府的干预之手终于伸向了房地产市场。政府干预有许多方法，如租金控制，在住房和住房补贴方面实行政府直接投资建设。他们原本认为住房问题属于私人问题的想法逐渐改变，逐渐将住房问题看成是公民的一项基本权利，关系到社会公共利益，认为公权力应该出手干涉。

而住房保障制度在我国的发展，似乎显得更加多灾多难。新中国成立后，因为人民温饱问题的迫切需要，共产党便提出由国家全部包办起来的住房保障制度。这个想法固然是好的，也的的确确与社会主义的优越性所表现出来的思想相吻合。但是这就否定了住房的商品性、消费性、投资性，违背了市场的发展规律。这必然造成供给不足，住房短缺的社会问题。改革开放之后，我国意识到了住房商品性和投资性的重要性，积极推进"房改”，但这次又把问题全部抛向了市场，政府的作用完全体现不出来了，这又引发了房价失控等问题。可见政府的不干预和太多干预都是不合理的。再后来，我国就开始实行在国家宏观调控下，住房商品化或住房市场化与住房保障结合的政策。

这种种模式虽然产生于不同的社会经济政治背景，但是住房保障的核心宗旨是一致的，那就是通过政府及社会的力量，解决特殊群体住房的问题，保障公民的住房权的真正实现。

三、我国宪法关于公民住房权保障的规定及不足

(一)宪法关于公民"住房”问题的规定

住房权作为一项公民的基本权利，当然地应该受到我国宪法的保护，然而在我国现行宪法中，对于公民住房权的保护还处于一个十分空泛的水平。在宪法中，同样也涉及到对于公民人身自由的保护。从某些方面来讲，这也是对于公民住房权的另一种保护，因为住房本身就带有保护公民在自己住房的空间内有不受侵犯的权利的性质。而且宪法中规定，国家尊重和保障人权，保护公民的基本权利，住房权无疑是人们最基本的生存权之一。宪法保护的公民享有平等的权利和义务的权利，这就要求住房权保护过程中，每个公民都有平等的地位。

(二)宪法作用的局限性对公民住房权保障的影响

诚然，我国公民住房权的保障还处于初级阶段，保护的范围和力度都远远不够。首先，房地产法律的立法层次太低，这就造成了对宪法保留制度的违背。对比域外法律制度，各国都将住房制度的重要事项以国会立法来规范，也基本上都建立起了一套较为完备的房地产法律体系。再看看我们国家，除了1994年颁布，并于2007年修订的《城市房地产管理法》之外，我国住房保障的立法基本上还停留在行政法规、行政规章的层次，相关行政法规、行政规章、政策对保障公民住房权的确是发挥了本大的作用。住房制度关涉广大公民的切身利益，由行政法规、行政规章、政策来保障公民的住房权，与依法治国的理念是背道而驰的。其次，配套措施还不到位，这就违反制度性保障原则。我国一步步建立起了廉租房、经济适用房、公租房、住房公积金等制度，这些制度的的确确是发挥了一定的作用，但与权利的制度性保障原则的要求相比，还有很长的路要走。最后，在住房权的保障过程当中，歧视现象很严重，这就违背了平等保护原则。

四、我国公民住房权保障与实现的策略选择

(一)宪法条文的修改与完善

第一，应将住房权写入宪法，使住房权成为一项真正的，独立的公民基本权利，并在宪法中明确政府保护住房权的义务。住房权作为一项基本人权，只有在宪法条文中予以明确规定，才能保证其他层面保障制度的有效构建。人们最低的住房需求转化为对权利的申诉，这是住房权入宪坚实的现实基础。宪法不仅应当规定公民的住房权，还要明确政府在住房权保障中不可推卸的责任。

第二，要有强有力的司法保障。司法救济是保障公民住房权的另一重要方面。住房权是一项基本人权，国家负有在被要求的时候积极作为以保障其实现的义务。可以改变的只是可以在不同条件(如经济社会发展水平等)下提供义务的不同程度。

(二)建立住房权保障与实现分类制度

住房权保障与实现是两个截然不同的概念，在实施过程中混为一谈会导致二者的互相掺杂和互相影响。国家应当建立起的健全的住房保障制度，是应当包括住房权的保障与住房权的实现两个方面的。这就可以为住房权的真正意义提供有效的制度保障。

(三)改进工作，吸取和总结西方国家社会保障制度的基本经验

根据国外的先进经验来看，很多成功的住房保障制度都是有赖于强大的财政支持，均衡的资源配置以及公平的社会管理。因此，就得出了以下结论：强大的金融支持和政府的合理预算可以保障住房权。如果没有这些，住房权的保障就会输在起跑线上。我国的某些住房保障制度没能很好地发挥作用的根本原因在于财政预算制度跟不上。因此，应当建立有效且稳定的财政预算制度，明确各级财政在保障住房方面的收支情况。由当前国内的情形来看，我国正在大力推广住房公积金制度。但是，住房公积金制度在具体实践中也存在着一些问题，比如，公积金实现程度的好坏很大程度上是依赖于单位效益的好坏，这就造成了资源配置的不公和资金的闲置与浪费。所以应当均衡资源配置。

希望我国能够尽快出台相关法律法规，建立健全住房保障制度，并规范制度管理，这样对于我国公民住房权的保障与实现具有重要的意义，也对降低我国宪法作用的局限性具有重要意义。