政府信息公开中行政主体的信息分类义务研究

如果从《政府信息公开条例》(以下简称《条例》实施开始计算，政府信息公开制度在我国建立己经有六年之久，但我国政府信息公开制度仍属于初创和探索阶段，许多规则乃至细微的技术还有进一步研究和完善的必要和可能。我国《条例》中对于有些技术规则采用明确规定的方式列出，而对于有些规定则需要通过法律解释的方法进行解读后才能得出，行政主体的信息分类义务便是如此，该制度在政府信息公开制度中有着重要的作用，但是在《条例》当中却没有明确规定，然而我们可以通过一系列的法律解释推导出这一规则，进而使其应用到我国的政府信息公开实践中，这必将对我国的政府信息公开制度有所裨益。

一、信息公开过程中行政主体的初次分类义务

在面对数量庞大、种类繁多的政府信息时，确定进行初次分类的主体，不但是行政部门中信息管理的必要，同时也是司法部门进行裁判的必要前提。从世界各国的规定来看，大多选择规定行政主体具有初次分类义务。我国《条例》中虽然没有明确规定，但本文认为完全可以从现有的条款中推导出此项规则。

(一)对行政主体初次分类义务的理解

行政主体初次分类义务，即行政主体对于自身收集、制作或者管理的政府信息，应在该信息制作完成之时，或者被主动公开之前或者被申请公开之前，对信息所属的类别进行分类，特别是对于信息是否属于适用例外规则，以及适用例外规则的类别进行分类。

理解行政主体初次分类义务的含义应当从以下几方面进行把握:

1.行政主体

行政主体是指收集、制作或者管理政府信息的行政主体。在这里的行政主体，由于政府信息的不同而呈现出不同的主体，这里的行政主体并不是泛泛而谈，而是专指收集、制作或者管理某项政府信息的具体的行政主体。例如，甲信息由A行政主体制作并保管，则应当由A行政主体进行初次分类，B行政主体虽然也有行政主体资格，但因为不是甲信息的制作或者保管主体，因而不履行初次分类的职责。在实践中，有的信息的收集、制作和保管是由不同的行政主体完成的，此时初次分类义务的承担是个需要探讨的问题。本文认为，管理政府信息的行政主体，在接收政府信息之前，如果收集和制作该政府信息的行政主体没有对该信息进行初次分类，那么负责管理或者说负责保管该信息的行政主体就负有初次分类的义务，如果负责管理该信息的行政主体在接收行政信息之前，该信息己经完成了初次分类，那么管理该信息的行政主体则不冉承担初次分类义务。

2.初次分类

初次分类是指信息收集、制作完成后的第一次分类。在这里特别强调行政主体对信息初次分类的义务是因为信息从收集、制作完成以后，直至被保存和日后可能被申请公开的时问里，可能由于行政职能的需要，还会依据不同的标准进行分类，而这些分类可能是由不同行政主体完成的。在这里只讨论行政主体第一次基于是否对该信息适用例外规则的依据对信息所做出的公开与否的分类。

3.对例外规则适用的考量

在政府信息公开制度下，对于信息最基本的分类标准便是适用公开规则还是适用例外规则。行政主体对信息进行初次分类的最重要依据便是政府信息公开的例外规则。行政主体需要依据例外规则确定需要分类的信息是否属于应当适用例外规则的情况。如果不属于，便标记为可以公开。而如果拟分类信息属于应当适用例外规则的情况，则应当明确究竟适用哪一条例外规则，并且在不透露信息内容的基础上，详细说明该信息适用的具体例外规则及其理由。信息一旦被确定为适用例外规则，行政主体便不能主动公开该信息，在依申请公开中如无特殊情况也不得公开该信息。

4.初次分类的时问

初次分类应当在该信息制作完成之时，或者被主动公开之前或者被申请公开之前完成。这是初次分类义务的核心内容。初次分类义务具有一个重要的功能就是防止:行政主体利用例外规则逃避公开义务，滥用例外规则。因此，行政主体完成初次分类义务的时问点就显得尤为重要，应当在信息被主动公开和信息被申请公开之前，这样才能避免行政主体滥用权力，规避公开。

行政主体只有完全符合上述要点实施的初次分类义务，才符合政府信息公开制度的立法目的。

(二)《条例》中对于行政主体初次分类义务的隐含规定

在《条例》当中并没有明确规定行政主体具有初次分类义务的条款，但是我们可以从下列条款中，依据法律解释的方法，推导出《条例》中对于行政主体初次分类义务的隐含规定。

《条例》第四条列出了政府信息公开机构的具体职责，其中第(三)项和第(四)项是要求行政主体编制本机关的政府信息公开指南、目录以及对拟公开的政府信息进行保密审查;《条例》第十四条规定，行政主体在公开政府信息公开以前，应当依据《保密法》等规定，对拟公开的政府信息进行审查;行政主体不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。

上述规定要求行政主体在公开政府信息之前，必须对信息进行整理、筛选、保密审查，以确定某项政府信息是否可以被公开。而这里面就暗含了行政主体对所掌握的政府信息进行初次分类的义务，因为如果行政主体不进行初次分类，便无法确定某项政府信息是否可以公开。

因此，虽然《条例》并没有行政主体具有对信息初次分类义务规定的字眼，但是上述规定己经明确地规定行政主体具有对信息进行初次分类的义务，任何借口《条例》中没有对信息进行初次分类义务而推脱责任的行为均是没有理由的。

二、诉讼中行政主体的分类义务:沃恩索引

行政主体在政府信息公开的过程中负有初次分类的义务，在诉讼中同样有对信息进行分类的义务，这项制度起源于美国的司法实践，被称为沃恩索引。

1966年通过的《信息自由法》在美国乃至世界历史上产生了十分重要的影响，随后，依据这部法律进行裁判的司法案件又进一步丰富了政府信息公开的诉讼规则，特别是在二十世纪七十年代，大量经典判例的涌现和法律的修改，使得政府信息公开诉讼中出现了许多有别于其他诉讼制度的特殊规则。这些规则至今仍在审理政府信息公开诉讼中起着十分重要的作用。沃恩索引便是政府信息公开诉讼规则中十分重要的一项内容。现今美国在审理政府信息公开诉讼案件时，绝大多数情况下，法官均要求行政主体制作沃恩索引以详细说明其拒绝公开某项信息的理由。

2011年最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)，规范了审理政府信息公开行政诉讼的受案范围、可诉性、证据、审理方式、涉及例外条款的处理等问题。其实早在《条例》实施以前，就有不少政府信息公开诉讼案件出现，如果从那时开始计算，《规定》的颁布也算是千呼万唤始出来，但是《规定》中对于政府信息公开诉讼审理的一些特殊方式并没有明确规定，最高人民法院李广宇法官认为可以视情采取适当的审理方式。本文认同这一观点，虽然没有法律的明确规定，但是由于审判实践的需要，在政府信息公开中采取一些特殊的审理方式，也是无可厚非的，毕竟这种新类型的诉讼有许多规则还需要在实践中进一步进行探讨。因此沃恩索引在我国具有一定的借鉴意义和可能。

(一)沃恩诉罗森案(Vaughn v. R osen):沃恩索引的由来

沃恩诉罗森案发生在1973年，同《信息自由法》历史上著名的环保局诉明克案发生在同一年，也一道为1976年《信息自由法》的修改提供了动力和素材。

同其他政府信息公开案件一样，沃恩诉罗森案的案情也并不复杂，案件的起因是一位法学教授由于研究的需要，希望从文官事务委员会得到一些关于职员评审的文件，便依据《信息自由法》向该委员会提出了信息公开申请。该委员会经过对申请的审查，拒绝公开这些文件，并且给出了三个理由:(1)文件属于第2项免除公开规定中的纯粹关于机关内部人员的规则和习惯(2)所申请的文件中包含第5项免除公开规定的内容即机关内部和机关之问的备忘录;(3)所申请文件中包含第6项免除公开规定的内容即人事、医疗档案信息。地区法院认为文官事务委员会的拒绝理由是正当的，而上诉法院则认为，在文官事务委员会拒绝公开文件的理由中，只有一个空泛的结论而没有具体说明理由，地区法院仅凭委员会一个结论便以简易判决的方式支持了其主张，这种判断显得理由不充分。于是，上诉法院要求地区法院重新审理该案，并提出了三个步骤:

第一，地区法院在做出裁判时必须充分说明理由。行政机关仅以某种结论性的理由拒绝公开信息的做法是不能得到支持的。在不泄露文件内容的前提下，行政机关需要给出详细、具体的适用免除公开规则的说明。

第二，在案件中，申请人所申请公开的文件数量十分庞大，行政机关在处理申请的时候，应当将这些文件进行分类，在分类中需要明确哪份文件公开，哪份文件不公开，并在不公开的文件上表明理由，这些理由必须是具体、明确的。这样法官和律师很容易就可以找到本案争议的文件，提高了效率。

第三，由于工作量比较大，地区法院可以指派一名特别律师帮助法院对行政机关给出的理由进行审查。

上述判决中要求行政机关对申请文件作出分类并详细说明理由的制度，后来被其他法院采纳，成为了信息公开诉讼中的一项基本规则。上诉法院还指出，之所以建立这种索引制度，是基于以下理由考虑:

第一，要求原告进行举证在政府信息公开上诉中是不可能的。在一般的诉讼中，实行谁主张谁举证，而在政府信息公开诉讼过程中，原告的诉求是要求公开争讼信息，原告在拿到争讼信息之前并不知晓其内容，因而其无法就行政主体适用例外条款不当进行举证。

第二，要求法院对每个案件进行暗室审查是不切实际的。行政主体如果没有明确的索引，法院判断争讼信息是否应当适用例外规则就需要进行暗室审查，而暗室审查规则的频繁适用又容易产生很多问题，加大了法院审查的难度。行政主体作为信息的管理者，最了解信息，由其作出索引是最合适的。

第三，不要求行政主体提供索引，而由法院来进行暗室审查，会纵容行政主体滥用例外规则。从政府信息公开制度本身的特性来看，行政主体就不愿意公开政府信息。如果在诉讼中，法院不要求行政主体提供索引，而是由自己进行暗室审查，就会导致行政主体对于申请的信息一律适用例外条款，将判断的责任转嫁给法官。当争讼信息不适宜进行暗室审查时，法院只能同意行政主体的主张。

第四，如果不要求行政主体提供索引，则行政主体进行举证变得毫无意义，而法院不具备提出反证的能力，面对这种情况，必须有规则对之进行改变。上诉法院认为，要改变这种情况，就要要求行政主体充分说明例外的理由，制作索引，而不是空洞的、结论性的书面陈述。这种详细程度应当以不泄露文件内容为底线。同时，法官要对行政主体适用例外规则进行充分的审查，只有这样才能对抗行政主体的天然优势。

最后，上诉法院认为，沃恩索引给了逃避公开义务的行政主体压力，使其不敢滥用例外规则，同时也减轻了法院的审查负担，还可以高效地将文件中公开和例外的内容区分开。 正因为如此，在以后的案件中沃恩索引被大量使用，法官一般情况下都先使用沃恩索引制度，只有在沃恩索引制度不能证明文件是否应当公开时，才会选择进行暗室审查。

(二)沃恩索引规则的要点

1一般要求

行政主体制作的沃恩索引应当逐项指出适用例外规则的内容和其适用的条款，并且应当分析为何该内容应当适用例外条款。鉴于此，沃恩索引必须自己形成一个完整的文件;必须充分地描述每一项不予公开的文件的内容(描述内容与公开内容是两个不同的概念，在描述时候可以描述类别等可以公开的部分)，并且要描述从中予以删除的文件;沃恩索引必须指明该文件所适用的例外条款，并且要分析说明该文件与例外规则之问的相关性。

沃恩索引与书面陈述都要求具有明确性和充分性。如果行政主体制作的沃恩索引仅仅是结论性的，或者仅仅是陈述所适用的例外规则，或者是描述过于笼统、宽泛，这种沃恩索引不能作为法院据以作出简易判决的依据。

书面陈述并不能代替沃恩索引，特别是那种没有形成完整文件的书面陈述。只有要求的沃恩索引才能成为法院适用例外规则的依据。法院可以要求行政主体制定沃恩索引，同时也可以适用秘密审查规则审查文件。但是在通常情况下，法院选择使用沃恩索引。

2.沃恩索引的形式

从形式上来说，沃恩索引的一般形式是列出申请文件的目录，并且指出每项的制作者、日期、文件页数、争议的主体内容和该项文件适用的例外规则。也就是说，沃恩索引是逐条编制的。需要将行政主体拒绝公开的文件与例外规则联系起来。这是公开信息本身内容和笼统含糊表述的折中表述。沃恩索引需要形成一个完整的文件，不发生混乱，并且相互照应。 此外，法院通常允许行政机关采取以下几种简化的特殊的形式来编制沃恩索引:采用编码符号的沃恩索引、文件样品的沃恩索引、沃恩索引的秘密审查。一般而言，美国法院认为用符号代替删除的内容这种沃恩索引的制作方法是可以采纳的。每种符号在索引中代表一类例外公开的信息，但是行政主体需要解释这些符号为什么可以符合例外公开的条件。但在特殊情况下，这种索引不能被承认。比如，行政主体重新编辑了拒绝公开的一部分文件，删除了其中不予以公开的内容，而将一个或者多个手写的四位数编码写在拒绝公开文件的旁边，前两位数字表示例外条款，后两位数字表明信息类别，仅附有样本性的解释原因。

在某些情况下，如果所涉及的文件数量较大，那样要求行政主体对于全部的文件制作沃恩索引不太可能。此时，法院可以采取一种较为简便的方法，法官随即抽取一部分文件，要求行政主体制作沃恩索引，以此作为审查的依据。如上文中提到的沃恩诉罗森案②，案件后来被上诉法院发回重审，地区法院就采取了抽取样本的方式，对于这一决定，地区法院解释道，行政主体制作本案中所有文件的沃恩索引，将花费约九万六千美元，而且需要超过一千小时的工作，鉴于此，经过协商，行政主体选取了9份代表性文件制作沃恩索引，法院依据这9份文件所制作的索引进行判断，得出的结果，同样适用于其他文件。

3.沃恩索引的秘密审查

在一些特殊条件下，还可以对沃恩索引进行暗室审查，但这并不多见。一般仅限于涉及的国家安全和公共利益的案件。除此以外，在一些案件中，过度地公开行政主体的例外主张，可能会导致提前泄露争讼信息，在这种情况下，法官要对沃恩索引进行暗室审查。不过，如果在此类案件中行政主体己经公开了争讼信息的绝大多数内容，而且一直积极地履行信息公开的义务，那么还有一种变通模式，那就是行政主体制作一份公开某一小部分文件将暴露秘密情报来源的声明，依据这份声明，法院仅对一小部分文件进行审查，这种情况下，法院统一认定行政主体制作了可以充分说明理由的沃恩索引。③

.沃恩索引的使用规则

沃恩索引是诉讼中的制度，因此在行政主体对信息公开申请作出答复时，并没有必要制作沃恩索引，那样会导致行政效率低下。同时，在行政主体内部进行复议时，行政主体也无须制作沃恩索引。即使在诉讼中，沃恩索引也并不是必需的，很多情况下行政主体不能也无法制作沃恩索引。第一，在争讼文件数量较少的时候，行政主体无须制作沃恩索引。因为在这种情况下，法官完全有可能进行暗室审查，作出的判断更为准确，而无须借助行政主体制作的沃恩索引。第二，当争讼信息涉及第三方利益时，如果第三方不同意制作沃恩索引，那么行政主体就不能制作沃恩索引。在诉讼中，争讼信息如果涉及第三方利益，而且公开信息没有明确的公共利益，此时，如果第三方不同意制作沃恩索引，行政主体就不能制作沃恩索引。第三，争讼信息所涉及的全部信息是基于同一例外规则。行政主体能够证明争讼信息全部是基于同一个例外规则，这样就无须制作沃恩索引进行举证。争讼信息是否涉及同一例外规则，不取决于文件所包含的内容，而是取决于文件的种类。在这种情况下，如果要求行政主体制作沃恩索引，便违背了该制度的初衷，使这项制度变得毫无意义。除此以外，行政主体不承认文件是否存在，或者索引过于详细会使得原告推测中争讼信息的特征和内容。

三、行政主体信息分类义务的理论基础

(一)行政职责

从行政职责和行政管理的角度来讲，行政主体享有对信息进行收集、制作和管理的权力，在公法领域中，权力和义务，或者说权力和职责总是相伴而生的，这一点比私法领域中表现得更为明显。行政主体既然对于信息享有特殊的管理权力，就必然要承担一定的职责，或者说，这种权力行为的本身同时也是一种职责，行政主体必须合法、恰当地履行，否则将招致不利后果。在对于信息管理职能中，对于信息的分类便是一项基本的职责。行政主体有义务为实现行政目的，依照相关规范对于所制作和收集到的行政信息进行分类，以便使信息更有规律、更清晰地呈现，方便信息使用，提高信息的利用率和价值。这是行政主体所必须履行的基本职责。

(二)行政效率

从行政效率角度来讲，行政主体在收集、制作信息的过程中，己经对信息有了比较详细的了解，对于信息的内容最为熟悉。基于此，由收集、制作政府信息的行政主体对信息进行分类是最为便宜、效率最高的方法。行政主体在收集、制作信息的过程中，对于信息的来源、内容、所涉及到的各方利益，都会有比较详细的了解，而且，某一行政主体所从事的专业领域是长期稳定的，其在长期的某领域中积累了相当的专业知识，对于该领域信息的熟悉程度比较高，对于该领域信息可能涉及的利益、该领域信息所带来的价值、该领域信息是否适宜公开、该领域信息应当包含的类别都有最为详细的了解[}7。在这种情况下，任何其他主体对于政府信息的分类判断的准确性都低于收集、制作政府信息行政主体判断的准确性。从这个角度来讲，行政主体履行对于信息初次分类的义务，不但是效率的要求，更是准确性的要求。

(三)权力分工

从权力分工角度来讲，政府信息公开规则的制定应当是立法行使的内容，而对信息进行收集、制作和保管的职责应当由行政主体来完成。如果立法权履行了对政府信息的初次分类义务，应当说在一定程度上是更为合理和准确的，但是带来的问题便是剥夺了行政主体对信息的完全管理，使行政主体的信息管理权变得不完整，影响了行政主体对于行政权的行使，这种现象按照权力分工的理论是不能被接受和容忍的。如果由司法机关履行信息初次分类义务，则易使其丧失中立的裁判地位，这一点后文有详细叙述，此处不冉赘述。由此，由行政主体对政府信息进行初次分类，是明确权力分工的应有之义。

四、行政主体违反初次分类义务的不利后果

(一)内部责任

从内部责任上来说，行政主体没有履行对政府信息事先分类的义务，是怠于履行其管理信息的职能，《条例》中明确规定，对于不履行公开义务的行政主体，由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。因为初次分类义务是政府信息公开工作中很重要的一部分，因而行政主体如果没履行初次分类义务，在面对行政监察机关以及政府信息公开上级主管部门的时候，也必然要承担行政责任。

(二)外部责任

从外部责任上来说，行政主体违反初次分类义务的不利后果在诉讼阶段体现得是最为明显的。在政府信息公开诉讼中，举证责任成为了一个难题。因为在政府信息公开诉讼中，双方争讼的焦点往往就是某项政府信息是否应当公开的问题，面临如此争讼，在通常情况下，行政主体会引用例外规则，陈述其不公开信息的理由。作为原告一方，此时往往根本无法对抗，因为原告无法得知争讼信息的具体内容，对于行政主体的主张无法进行反驳，而法院在未进入实质审查阶段，也是难以对行政主体的陈述作出判断。在这种情下，法院对于行政主体陈述的判断也只能依循一些形式上的标准，因而，行政主体自己在先的初次分类就显得尤为重要了。法院通常认为，行政主体在决定不公开某项信息之前，就应当己经对该信息适用例外规则作了充分的论证，应当在初次分类的时候就将该信息列为适用例外规则的信息并己经对该信息采取了保密措施。如果行政主体没有充分的理由表明其在该信息被申请公开之前，己经将其划归适用例外规则的信息范围，便可以推定行政主体很有可能是在收到信息公开申请以后，才根据自己的意愿，对于信息的公开与否进行判断的，而这种情况正是政府信息公开制度中所应当杜绝的。在此种情况下，行政主体就将面临着败诉的风险。

政府信息公开制度本质上是一个技术活儿，各种细微规则的重要性不言而喻，行政主体初次分类义务在实践中的应用是政府信息公开制度中具有技术性的规则之一，加强对其研究和实施有利于政府信息公开规则可操作习惯的加强，必然对我国政府信息公开制度建设有所裨益。

五、行政主体信息分类义务制度的应用价值

由行政主体履行信息分类义务的制度安排，其背后有着十分重要的作用和价值。

(一)防止行政主体滥用例外规则

行政主体自履行职能的过程中收集、制作和保管政府信息，是政府信息产生的责任者，正是因为如此，政府信息的内容、质量和形式往往涉及到行政主体的切身利益。正是基于此，行政主体在很多情况下不愿意公开政府信息。而行政主体又清楚地知道，政府信息公开制度的执行是不能以行政主体自身的意愿为转移的，在这种矛盾之下，行政主体想要不公开某项信息，唯一的办法就是将其划归到适用例外规则的范围当中，借助法定的例外规则，达到不公开某项信息的目的。而在各种例外规则当中，无疑最高层次的例外规则最容易达到行政主体的这种目的。一方面最高层次例外规则所涉及到的信息是关乎国家和公众利益的重要信息，属于绝对例外，信息一旦被判定适用最高层次例外规则，其内容就很难公开。另一方面，对于行政主体确定最高层次例外规则的行为的审查，司法也更加保持谦抑的态度，一般只作形式审查而不作实质审查，这也使得行政主体更愿意利用这种方式来规避公开义务。除此以外，各国在最高层次例外规则中给行政权留出的独立判断权力，也使得行政主体利用这一例外规则显得尤为便利。正是基于上述原因，在实践中，行政主体以涉及最高层次例外规则为由不公开某项信息己经并不罕见。我国己经出现了将机关人均办公经费视为国家秘密并不予公开的事例。而且在早期的案例中不乏将国家秘密视为挡箭牌案件的发生。这一问题不容小视，如果行政主体随意滥用最高层次例外规则，会使政府信息公开制度的实施效果大打折扣，甚至使政府信息公开制度完全失去了意义。例外规则再重要，也不能允许其吃掉原则。这种情况在各国都存在，而行政主体初次分类义务的设计在一定程度上缓解了这一问题。这一规则设计要求行政主体在政府信息被申请公开以前就必须对信息是否适用最高层次例外规则进行判断，而不能是收到申请以后，依据行政主体的意愿再对信息进行判断，在一定程度上排除了行政主体在具体申请中的悠意。这是初次分类义务在价值上的最重要体现。

(二)保持法院在司法审查中的中立地位

行政主体初次分类的第二个重要价值便是保证了司法审查时法院的第三方地位和中立性。即使在法院权威性极高的美国，政府信息公开的秘密审查制度也并不经常启动，只有在行政主体提供的证据无法判断争讼信息是否应当公开时，才自己对信息进行实质性审查，这在联邦最高法院判例中己经多次表明其态度。这是因为法院作为裁判者，最重要的便是其第三方的地位和中立性，如果法院动辄就自己对信息内容进行实质性审查，相当于在诉讼中承担了举证责任，使其判断带有自己的意见，卷入了当事人的争议中，丧失了其中立地位。

(三)保证行政主体行使信息权力的完整性

沃恩索引编制作用一方面体现在有利于诉讼的顺利进行，使申请人得到文件的权利不会被淹没在政府文件的迷乱中，使法庭更容易找到双方争辩的文件以及判断文件的性质，另一方面体现在使行政主体享有了完全的信息权力。政府信息公开中行政主体对信息享有权力的完整与否其实是行政主体是否享有完整行政权在侧面的一个表现。政府信息从收集、制作到公开的过程，按照权力分工，都应当是行政主体权力范围之内的事情。因此，在法庭上，除非迫不得己的情况下，仍然由行政主体对信息进行分类、说明，是一项十分明智的选择，保证了行政主体的权力在诉讼阶段不轻易地被其他主体行使。在诉讼阶段，虽然法院有对行政主体信息行为进行审查的权力，但是权力制衡的前提是完全的权力分工，同时这种审查权力的行使也不能剥夺行政主体原本应有的信息权力，在正常情况下，司法应当采取谦抑的态度，将可以由行政主体行使的权力交由行政主体行使，保证权力分工规则得到完全的实施。结语

我国政府信息公开制度建设尚处于起步阶段，切实做好每一项技术的完善才能确保整个制度的顺畅运行。不积践步无以至千里，政府信息公开制度最终的形成和完善需要依靠每一个细小规则的完善，落实好行政主体的信息分类义务，是进行技术层面细小完善的第一步。