浅析新《行政诉讼法》解决行政争议之立法目的

一、《行政诉讼法》立法目的的选择: 解决行政争议写入法条

( 一) 解决行政争议写入《行政诉讼法》的原因分析

立法目的是立法者制定法律想要达到的目标，是由立法者对制度的认识程度和客观的现实需要两方面决定的。也就是说立法目的的变化并非空穴来风，而是基于立法者主观认识的改变和现实客观情况的变化。

1. 由诉讼的性质决定，是诉讼制度的应有之功能

诉讼制度的产生源于冲突主体之间争议解决的需要。冲突的主体之间存在争议，而这种争议由具有中立性的第三方应一方冲突主体的请求对该争议做出权威的判断，如果该中立的第三方是掌握国家司法权的机关，这种解决争议的过程就是诉讼。诉讼是在纠纷解决手段从私力救济向公力救济转变过程中出现的一种手段，众多形式的司法程序就是用于解决冲突纠纷的人类文明的答案。 日本学者棚濑孝雄先生指出，审判制度的首要任务就是纠纷的解决，从社会学的角度看来，所谓诉讼案件实际上就是纠纷本身。如何通过审判妥善解决纠纷是法解释学的中心课题。 诉讼可以说是国家为了解决纠纷而由掌握国家司法权的特定机关运用法律规范判断争议双方的主张，从而根据判断( 判决) 来解决纠纷的一种制度。诉讼是围绕着解决争议这一基本目标而展开，这样的诉讼法原理在民事和行政领域具有共通性。但是行政诉讼制度与民事诉讼制度不同，于历史沿革上并非因纷争解决此一前法律性格之要求而生。而系基于对行政之适法性控制与对贯彻人民权利保护之要求而生，此亦与行政诉讼目的论争，正相呼应。

我国1989 年行政诉讼法的立法背景是，行政实体法仍然很不完善，对行政行为合法性判断没有实体法依据。同时，司法权审查行政行为也是一个新生事物，无论是公民还是行政机关都很难想象在法庭上互相对质。但在改革开放的背景下，人们也深刻认识到有必要对政府权力加以监督和制约。当时行政诉讼法的制定主要是为了制约和监督行政权力，为行政权力的行使划定界限，以保护公民的合法权益，而解决行政争议并不是其主要立法目的。我国1989 年行政诉讼法没有明确规定行政诉讼制度解决争议的目的，也缺乏相应的制度设计，然而由于行政争议具有多样性和复杂性，有时又与民事争议交织，导致在司法实践中出现了很多官了民不了、案结事不了的现象，以及循环诉讼案件的出现。这些问题的出现既浪费了大量的司法资源，同时行政争议又长期无法解决，也减损了司法权在人们心目的权威地位，最终形成的局面是人们在面对行政争议时，诉讼往往不再是其首选解决途径，行政诉讼制度在解决行政争议方面并没有发挥其应有的功能。为了解决这一问题，近年来，根据行政审判实践的需要，最高人民法院在一系列的司法解释中提出了实质性解决行政争议的行政诉讼目的，并完善了相关的制度，比如撤诉制度、行政诉讼的协调和解制度等，这些制度的建立和完善有利于实质性解决行政争议。

2. 社会现实需要强化

法律在化解社会矛盾中的权威地位在我国，行政机关在行使行政职权管理社会的过程中与相对人产生的争议，并没有全部纳入到行政诉讼的受案范围内，那些不属于受案范围内的争议，将通过诉讼外途径解决。然而现实的情况是大量属于受案范围之内的行政争议在行政诉讼中没有得到实质性解决，当事人积极地寻求其他途径( 比如信访) 平息。根据信访制度建立的宪法基础和信访条例的立法目的，可以知道访制度的性质既是行政救济制度，又是监督行政制度。不过作为一项行政救济制度，其作用空间也仅限于不属于行政复议或行政诉讼受案范围的失当行政行为以及现行法律框架内无法解决的重大历史遗留问题然而现实中信访制度所承担的解决争议的任务与其性质定位是不符的。社会转型时期的我国，社会矛盾多发，官民矛盾更加突出。而官民矛盾中属于行政诉讼受案范围的行政争议大量涌入信访的途径。我国当前行政争议的解决途径在实际发挥作用中形成了一个大信访、中诉讼、小复议的格局。从法治国家的理念和纠纷解决体系的建构出发，信访显然不应成为纠纷解决的常态，更不应作为解决纠纷的主要渠道。

而目前我国出现信访潮的根本原因在于法律在维护群众权益、化解社会矛盾中没有形成权威地位，导致人们不能理性表达诉求、依法维护权益。美国法学家伯尔曼曾经说过: 法律必须被信仰，否则它将形同虚设。所以，要从根本上改变信访不信法的局面，必须增强法律的权威和司法的公信力，恢复行政复议和行政诉讼在解决行政争议方面的应有的地位。基于上述社会现实要求行政诉讼制度发挥解决行政争议的功能，和司法实践中对实质性解决行政争议所做的一系列的探索，行政诉讼法立法目的的修改也是水到渠成的。

( 二) 《行政诉讼法》解决

行政争议的立法目的与其他立法目的之间的关系

行政诉讼具有三个方面的性质: 解决行政纠纷、实施权利救济和监督行政行为。 这三个方面的性质决定了行政诉讼法的立法目的相应的也有三个方面: 解决行政争议、保护公民合法权益和监督行政机关的职权行为。2014 年《行政诉讼法》第一条规定的立法目的中的保证人民法院公正、及时审理行政案件与解决行政争议同为解决行政纠纷性质的体现。不过前者强调的是法院解决行政纠纷的过程要公正、及时，因为诉讼法首先是规范司法机关对当事人之间的行政争议行使裁判权的程序法，公正和及时是程序正义的基本要求。要而后者则强调的是法院解决行政纠纷的结果要实质性化解争议，实现诉讼程序定纷止争的功能。保护公民、法人和其他组织的合法权益与监督行政机关依法行使职权的立法目的需要在解决行政争议的过程中实现。因为司法权具有被动性，遵循不告不理的原则，只有当事人向法院提出请求解决行政争议，才能实现司法权保护权利和监督行政的功能。

二、基于解决行政争议立法目的，新《行政诉讼法》的制度设计

立法目的是任何一部法律的出发点和归宿，贯穿于该部法律的始终。立法目的的实现必须有相应的制度作为依托，一部法律的相关条文都是围绕立法目的、为立法目的服务的。 为了实现解决行政争议目的，《行政诉讼法》相应的法律条文和制度设计的变化主要表现在:

( 一) 设立了简易程序

新行政诉讼法设立了多样化的行政审判程序，在普通程序外增加了简易程序。新法第七章第三节规定了简易程序的适用条件、审判组织的组成、审理期限以及与普通程序的转化问题。通过简易程序的设计提升行政审判效率，在较短时间内稳定了法律关系，有利于及时化解行政争议。行政诉讼中简易程序的设立，也是法律对最高人民法院司法解释的回应。这些司法解释也反映了最高人民法院面对行政争议案件数量越来越多的情况下，试图快速化解行政争议的决心。

( 二) 丰富了裁判方式

1. 增加了一般给付判决。新法第七十三条规定: 人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。法院作出一般给付判决的前提是原告享有公法上的给付请求权( 可以表现为金钱、财产或其他的权利) ，而被告未履行给付义务，或未作出相应的行政事实行为。此类行政争议与因行政行为的瑕疵而产生的争议不同，原告所真正关心的不是行为的合法与否，而是实体权利的实现。在缺乏一般给付判决的情况下，法院只能作出撤销判决或确认违法判决，对原告的权利的救济并不具有实效性。权利得不到救济，纠纷就仍然存在，争议也没有得到实质性解决。而一般给付判决类型的增加，使这种情况得到了改变，法院可以直接判决被告履行给付义务，争议也得到了实质性解决。

2. 变更判决的适用范围的扩大。新法第七十七条将变更判决的适用范围包括行政处罚明显不当和其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的两种情况。在修改之前，变更判决只适用于行政处罚显示公正的情形。之所以立法对变更判决持审慎的态度，主要是基于司法权对行政权干预的限度考虑以及尊重行政机关的首次判断权原则。但是，在现有制度安排中，变更判决作用十分有限。在行政诉讼法解决行政争议的立法目的的导向下，在遵循司法原则上不得替代行政的基本要求之下，需要适当拓展变更判决的适用范围。经法院审理其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，这类行为主要是案件事实清楚、明确，根据法律规定，行政行为的结果是确定唯一的，因行政机关计算错误等原因导致行政行为违法。由法院直接判决变更，不需要行政机关再重新作出行政行为，既直接解决了争议，又提高了效率。

( 三) 扩大了一并解决相关民事争议制度的适用范围

基于国家管理社会的需要，行政权力发生作用的领域不断扩张，法律规范也越来越多地赋予行政机关介入到民事活动领域的权力。在这些领域中由于同一法律事实或法律行为可能会引起两种法律关系的产生和变化，一种是行政机关与公民之间行政法律关系的产生，另一种是公民之间民事法律关系的产生或变化。从而可能会产生两种争议，行政争议和民事争议。尤其是在涉及行政裁决、行政许可、登记、征收、征用等行政行为的案件中，常常是民事、行政纠纷交织。如果通过行政诉讼仅仅解决行政争议，民事争议的存在仍然会带来法律关系的不稳定，也有再次引发行政争议的可能。新法第六十一条采取了在行政诉讼中将民事、行政纠纷一揽子解决的做法，避免了互相推诿、争议长期无法解决的情况的发生，体现了诉讼经济的原则。这种实质性解决争议的做法也必将增强法律在维护群众权益、化解社会矛盾中的权威地位，达到引导和支持人们理性表达诉求、依法维护权益的目的。

( 四) 明确了行政诉讼调解制度

1989 年行政诉讼法规定人民法院审理行政案件，不适用调解。将调解只限于行政赔偿诉讼。这一规定主要是基于被告行政机关对公权力不享有实体上的处分权，只能严格执行法律，没有调解的空间。但是这种绝对化的规定对司法实践中的调解并没有起到绝对禁止的作用，反而使各个法院在实践中协调和解的做法不一。2006 年初北京市高院为了统一全市法院的司法尺度，规范协调和解机制，对行政诉讼案件的协调和解机制下发了指导性意见，也明确了法院可以进行协调的案件类型。

实际上法院所列可以协调的情况有的是可以依法作出判决的案件，法院进行协调的目的是为了探寻当事人真正的诉求，以达到解决行政争议的目的，但是在缺乏统一、明确的法律规定适用范围的情况下，各地法院行政诉讼调解的做法不一致，也减损了法律在解决行政争议方面的权威。为了实质性解决行政争议，以及规范各地法院在行政诉讼中的调解行为，新法第六十条明确了行政诉讼调解制度的适用范围，规定人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

三、基于解决行政争议立法目的的相关制度的再完善

( 一) 扩大第三人的范围

新法第二十九条规定: 公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。该条的修改扩大了第三人的范围，包括同被诉行政行为有利害关系但没有起诉的和同案件处理结果有利害关系的。但是修改后的第三人仅限于公民、法人或者其他组织，否认了行政机关可以作为第三人的情况。在行政诉讼中，行政机关作为第三人的情形有两种情况，一种是作为必要第三人，由必要共同诉讼人转化而来。2000 年最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十三条第二款所规定的应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，即属于行政机关作为必要第三人的情况。第二种是作为辅助第三人，即为了辅助一方当事人而加入到已经开始的诉讼中来的第三人。行政机关可以辅助原告参加诉讼，也可以辅助被告参加诉讼。行政机关作为第三人一方面有利于诉讼的进行，另一方面可以区分被告与作为第三人的行政机关的各自的责任，从而实质性解决行政争议。在诸多案例中，由于法院没有通知行政机关作为第三人，导致虽然案结却争议未解决。

比如作为中国民告官第一人的包郑照告苍南县政府一案中，包郑照的建房经过镇城建办的批准，并办理了房屋产权登记。而苍南县政府认为房子建在防洪堤上，影响河道防汛。县里在多次劝说、下达强制拆除决定无果后，将包家已竣工落成的楼房炸去一部分。在此案中苍南县政府为被告，镇城建办应为第三人，因为房屋的建造经过了它的批准。这样，即使县政府强制拆除行为合法，城建办也是需要承担一定责任的。从解决行政争议的角度，如果确定镇城建办为第三人，可以一次性解决争议中当事人各自承担的责任，避免了原告方因赔偿问题再次寻求救济，有利于维护原告的合法权益。

( 二) 建立行政附带民事诉讼制度

1. 对新法第六十一条第一款的分析

新法第六十一条规定在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

( 1) 该条明确规定一并审理

相关民事争议只涉及到在行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼案件中，并没有等的概括规定，也就意味着在行政诉讼中法院并不一并审理与其他类型的行政行为相关联的民事争议。实际上，除了前述列举的行政行为外，在其他类型的行政行为作出过程中也会产生相关联的民事争议。比如在行政处罚行为中，如果受害人不服行政机关对加害人的处罚而提起行政诉讼，同时要求加害人给予赔偿。

( 2) 一并审理不符合诉讼法理。首先，2015 年4 月最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的规定( 以下简称2015 年行政诉讼法司法解释) 第二条规定，一并解决相关民事争议的诉讼请求在行政诉讼的起诉状中提出，才符合起诉状有具体的诉讼请求的要求。根据该条的规定，一并解决相关民事争议的诉讼请求是在行政诉讼中与其他诉讼请求的合并。诉讼请求是原告向被告主张的法律上的利益，请求的合并也是同一原告向同一被告在一个诉讼程序中提出数个诉讼上的请求。 而相关民事争议的争议双方是民事主体，而不是公民与行政机关。所以在行政起诉状中简单的将要求解决行政争议与解决民事争议的诉讼请求合并不符合诉讼法理。其次，2015 年行政诉讼法司法解释第十八条和第十九条规定一并审理民事争议的，对除对行政裁决不服的案件，都单独立案并作出民事判决。但由于是当事人申请一并解决相关民事争议，而不是附带民事诉讼，所以，在这种情况下，原告没有针对民事争议中的对方当事人起诉，作为被告的对方当事人也未提出答辩，何来单独立案和判决?

2. 应明确行政附带民事诉讼制度的适用范围

行政附带民事诉讼是因相同的法律事实或行为产生行政争议和民事争议，且可以分别提起行政诉讼和民事诉讼，而由人民法院合并审理，是不同种类诉的合并。所以判断是否属于行政附带民事诉讼制度适用范围的前提是当事人是否可以针对行政争议和民事争议分别提起行政诉讼和民事诉讼。

( 1) 对因相同的法律事实或法律行为而产生的民事争议和行政争议，且对民事争议可单独提起民事诉讼的，通过行政附带民事诉讼解决。比如在房屋行政登记案件中，原告诉房屋登记机关将原属于自己的房屋颁发给第三人房屋所有权证，要求撤销该行为，而第三人认为房屋登记机关登记行为合法，因为其与原告之间有合法的房屋买卖合同，向法院提起民事诉讼，此时符合行政附带民事诉讼的条件，法院可以合并审理，一并解决民事争议和行政争议。

( 2) 对基于相同的法律事实或法律行为而产生的民事争议和行政争议，且对民事争议不可单独提起民事诉讼的，通过变更判决解决。比如在行政裁决案件中，根据法律规定，发生特定民事争议后，如果双方协商不成，只能申请特定行政机关裁决，对裁决不服提起行政诉讼，而不能直接对民事争议提起民事诉讼。在这种情况下，民事诉讼没有存在的可能，也就不能构成行政附带民事诉讼，解决的方法是由人民法院在对行政争议审理的基础上( 在行政裁决案件中，民事争议的事实是行政裁决作出的事实依据，所以在审理行政争议的过程中，法院对民事争议已有认定) 直接作出变更判决。

( 三) 规制行政诉讼重作判决

重作判决是指人民法院依法撤销或者部分撤销行政行为时，在一定条件下，同时判决被告重新作出行政行为的一种判决形式，是一种行政诉讼辅助判决形式，必须依附于撤销判决而存在。其主要适用范围主要在干涉行政领域和具有双重效力( 授益的行政行为，对于第三人课以负担) 的行政行为领域，以此区分课予义务判决的适用范围( 主要是给付行政领域) 。 重作判决存在的原因主要是在单纯作出撤销判决的情况下，无法彻底解决行政争议，或者行政机关对法院的判决可能会消极对抗，将会给国家利益、公共利益或他人合法权益造成损失。但是如果行政机关对判决不尊重，单凭重作判决是不能达到制度设计的目的的。所以需要对重作判决进行规制。

新行政诉讼法第七十一条对被告新作出的行政行为的内容进行了限制，即不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。2000 年司法解释第六十条对被告作出行政行为的期限进行了要求，即人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。但是在司法实践中重作判决的运行仍然存在问题，比如出现的循环诉讼案件，一个典型的案例就是周凤林诉定边县政府案，在这个案件中，从1995 年到2004 年，周凤林三次向法院提起行政诉讼，中级法院三次撤销县政府的处理决定，而县政府四次作出相同的处理决定。 比如由于司法解释中对被告重新作出行政行为的期限并不明确、具体，导致法院运用重作判决的司法实践混乱、不一致。要避免上述两种不良后果的出现，应当从两方面对重作判决进行规制。一是对重作行政行为的内容进行限定。一方面从处理结果上看，基于同一的事实和理由，行政主体作出的新行政行为对原告所设定的义务不得同于或重于被撤销的行政行为。比如人民法院判决撤销被告作出的处罚决定，并判决被告重作具体行政行为时，被告也不得以同一事实和理由加重对原告的处罚。否则，即为违反行政诉讼法的宗旨和人民法院判决的旨意。

当行政机关违反这一规定时，严格按照行政诉讼法第九十六条的规定追究行政机关及相关人员的责任; 另一方面从重作判决的内容上看，当需要被告重新作出某一行政行为，其行政裁量缩减至零时，法院也可以判决被告作出一定内容的行政行为。这种判决并不与履行判决相冲突，因撤销并重作判决主要适用于干涉行政领域的行政行为，一般原告是不会请求被告重新作出行政行为的，只有人民法院基于国家利益、公共利益或他人合法权益的考量才判决。二是限定重新作出行政行为的期限。重作判决的存在是因为原行政行为被撤销后，如果引起行政争议的行政法律关系中存在的问题仍然需要行政机关处理，就需要法院在判决被告在一定期限内重新作出行政行为，以及时稳定法律关系，解决行政争议。

行政机关重新作出行政行为的期限应当遵循行政实体法的规定，比如《行政许可法》中规定的行政许可做出的一般期限是20 日，《工伤保险条例》中规定的工伤认定的一般期限是60 日，等; 没有规定的可以参照2000 年司法解释第三十九条规定的行政机关履行法定职责的期限，即60 日。