浅析群体性劳动争议的劳动法解释与应对

一、群体性劳动争议与群体性事件

在我国，群体性劳动争议首先被作为群体性事件看待。群体性事件并不是一个严谨的学术概念。2000年，我国公安部发布的《公安机关处置群体性治安事件规定》将群体性治安事件定义为聚众共同实施违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为，强调其危害性与违法性，其中包括 严重影响社会稳定的罢工。2004 年，中央制定《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》，将群体性事件界定为由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件，及其酝酿形成过程中的串联、聚集等活动，承认群体性事件的起因具有一定合理性。

2009 年再版的《党的建设词典》将群体性事件收为新词，并给出定义：由某些社会矛盾引发，特定群体或不特定多数人聚合临时形成的偶合群体，以人民内部矛盾的形式，通过没有合法依据的规模性聚集、对社会造成负面影响的群体活动、发生多数人语言行为或肢体行为上的冲突等群体行为的方式，或表达诉求和主张，或直接争取和维护自身利益，或发泄不满、制造影响，因而对社会秩序和社会稳定造成重大负面影响的各种事件，指出其具有群体性特征。在《科学发展观百科辞典》中，群体性事件的特征被归纳为：有一定数量和规模;主体成分多元化;城乡群体性事件的指向对象不同，维权内容不同;表现方式激烈，内部矛盾对抗化;组织程度高，经济矛盾趋向政治化;各种矛盾相互交织，处置难度加大。可见，群体性事件的主体、原因、指向对象复杂多元、方式激烈并有政治化趋向，处理难度较大。与群体性事件相比，群体性劳动争议相对简单，类型化明显：(1)主体成分单一。群体性劳动争议发生在劳动者与用人单位之间，主体成分单一，解决方案易于锁定对象，存在设计制度化解双方矛盾的可能性。并且劳动者同质性强，通过引导，有望实现诉求的有序表达，这为其行为纳入法制轨道提供了组织保障。(2)起因性质单一。群体性劳动争议的起因集中在用人单位欠薪、欠社保，劳动者要求涨工资等纯粹的经济性原因，而非谋求政治性目的，这决定了群体性劳动争议的解决不会直接触及国家的政治制度，在现有政治体制下，群体性劳动争议具有解决的空间。(3)争议原因普遍。群体性劳动争议常因欠薪、涨薪等维权或确权事项产生，起因相当普遍，这决定了有必要设计反复适用的处理制度。类型化的特征表明处理群体性劳动争议可以通过设计特定制度予以解决，而现实中，其群体性特征一再被强调，类型化特征反而被忽略，致使它混同于其他类型的群体性事件，这也直接影响了我国处理群体性劳动争议的策略。《公安机关处置群体性治安事件规定》中就将严重影响社会稳定的罢工与非法组织和邪教等组织的较大规模聚集活动同列为群体性治安事件，忽视事件起因的差异，对两者采取相同的管制及强制措施。在中国社会科学院发布的《2014 年中国法治发展报告》中，群体性劳动争议也被作为群体性事件的重要类型进行统计，群体性事件的标签非常醒目。

《公安机关处置群体性治安事件规定》和最高人民法院2009 年发布的《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》从治安和行政诉讼的角度表明国家处理群体性事件的态度，但我国少有从劳动法的角度对群体性劳动争议的处理做出回应。我们应该看到，群体性劳动争议首先是劳动争议，其类型化的特征正是其作为劳动争议的表现，应将其首先置于劳动争议的框架下进行思考，而非仅将它作为群体性事件的下位概念进行对待。那么，群体性劳动争议属于我国劳动争议中的哪种类型，现有处理机制如何处理?这是从劳动法角度思考处理群体性劳动争议的正常思路。探究群体性劳动争议在现有劳动争议类型中的归属及解决机制的选择，破解其难点并给出制度建议正是下文的思路和研究内容。

二、我国劳动争议分类及劳动争议解决机制

(一)劳动争议分类标准：人数分类标准及性质分类标准

我国劳动法学界普遍认为劳动争议主要有两种分类标准：一是以劳动争议中劳动者人数的多少为标准，即人数分类标准，将劳动争议分为个别劳动争议、集体劳动争议，有学者还主张应包括团体争议;另一种标准是以劳动争议原因的性质为依据，即性质分类标准，将劳动争议分为权利争议和利益争议。个别劳动争议是指单个劳动者与用人单位就劳动关系中的权利义务发生的争议。集体劳动争议是指多个劳动者就同一用人单位提起的具有共同请求的争议，实质是请求相同的多个个别争议。这与国外集体劳动争议更多指向因签订集体合同引发争议的概念内涵并不相同。我国学者所称的团体争议是指集体合同争议，包括签订集体合同的争议和履行集体合同的争议。人数分类标准简单，争议类型易于辨识。

权利争议是指因法定的或约定的权利义务引发的劳动争议。引发权利争议的权利义务确定，确定的权利义务来源于法律的强制性规定、劳动合同或集体合同的约定及具有法律效力的企业制度的规定。如欠薪引发的劳动争议就是权利争议，因为用人单位违反了先前付薪的义务约定。利益争议是指为有待确定为权利义务的事项发生的争议。如涨薪引发的争议就是利益争议，因为涨薪并不是先前合同约定的内容，而是劳动者要求对权利义务进行重新安排，此种因将非权利事项上升为权利事项引发的争议即为利益争议。性质分类标准深入争议的原因，分类依据较为科学，而且国外普遍存在分类处理权利争议、利益争议的司法实践。一般来说，权利争议可通过仲裁、诉讼等程序处理，利益争议则通过斡旋、调解等方式处理。两者分类处理的原因在于权利争议属违约或违法争议，争议的权利义务确定，司法或仲裁程序可依约、依法裁量;而利益争议属于缔约争议，其因权利义务的重新分配而产生，并无确定的裁量依据，不适合裁判，更适合通过调解、调停等方式寻求双方的平衡点。

(二)我国现行劳动争议解决机制的特点

为处理劳动争议，我国建立了包括调解、仲裁、诉讼在内的劳动争议处理制度、行政部门主动干预的劳动监察制度，此外，我国还存在处理劳动者团体与用人单位劳动关系的集体合同制度。从劳动争议分类角度看，我国劳动争议解决机制存在以下特点。一是重人数分类标准，轻性质分类标准。劳动争议处理制度建立在劳动争议分类的基础之上。我国包括调解、仲裁、诉讼、劳动监察在内的劳动争议解决机制无不以个别争议为调整对象，处理集体劳动争议的特殊程序只是将其作为多个个别争议在处理程序上进行了微调。集体合同争议作为个别争议、集体劳动争议之外的一个独特类型，其对因履行集体合同产生争议的处理依然可归结到个别争议的处理程序上来。可见，我国的劳动争议解决制度以争议的人数分类为基础，以个别劳动争议为处理重点。二是重权利争议处理，轻利益争议处理。我国争议解决机制的处理范围主要集中在个别劳动争议、集体劳动争议、因履行集体合同产生的争议等权利争议的处理上，解决方式从调解、仲裁到诉讼、劳动监察，程序体系相对完整。但对于利益争议的处理，我国立法却规定得极为简略，《劳动法》《集体合同规定》仅规定因签订集体合同发生争议，协商不成的，由当地人民政府劳动行政部门组织工会、企业组织等有关各方协调处理，并未规定进一步的处理程序。我国的利益争议处理机制无论从立法的位阶还是从体系的完整性上都显得较为薄弱。重权利争议处理、轻利益争议处理的特点使我国劳动争议解决机制并不能适应当今利益争议日渐增多的现实。面对群体性劳动争议，现行争议解决机制陷入解释困境，群体性劳动争议很难归入个别争议、集体争议、集体合同争议中的任何一类。群体性劳动争议无法实现争议类型的准确归类，这也影响了下一步的争议处理。以个别劳动争议、权利争议为处理对象的调解、仲裁、诉讼、劳动监察等处理方式，群体性劳动争议并不能完全纳入其中，而且，我国处理利益争议的规定也过于简单，并不适合利益型的群体劳动争议的处理。

三、处理群体性劳动争议的劳动法应对

(一)性质分类标准为解释和处理群体性劳动争议带来新思路

人数分类标准将分类依据置于争议人数的表面，未深入到争议原因的性质，在劳动争议简单的时代尚有易于区分劳动争议的功用，但在劳动争议日渐复杂、利益争议凸显的年代已显得不合时宜，这是我国争议处理机制面对群体性劳动争议陷入解释与处理困境的症结所在。变现行的人数分类标准为性质分类标准，我们可以轻易打开解释群体性劳动争议的困局。根据性质分类标准，群体性劳动争议可以分为群体性权利争议和群体性利益争议。因欠薪等确定的权利事项引发的群体性劳动争议为群体性权利争议，为涨薪等非权利事项的确权引发的群体性劳动争议为群体性利益争议。除此之外，人数分类标准下的个别劳动争议、集体劳动争议、集体合同争议都可以在性质分类下清楚归类。个别劳动争议、集体劳动争议、因履行集体合同发生的争议都属于权利争议;因签订集体合同发生的争议属于利益争议。在性质分类标准下，群体性劳动争议及人数标准下的各种争议类型都可以得到解释。同时，性质分类标准还揭示了我国现行劳动争议解决机制存在的问题。我国劳动争议解决机制以权利争议为处理对象，但为何权利争议未能在机制内解决反而以群体性方式在机制外爆发?这说明我国现行的权利争议处理机制尚存在一定的问题。劳动争议处理程序过长、劳动者维权的时间成本过高、劳动者合法权利得不到有效保障都会导致权利争议被挤出到体制外。同时，对群体性利益争议的处理困境也凸显了我国利益争议处理体系的不健全。如何将无序的群体性利益争议变为有序的集体协商，如何面对集体协商的失败，这些都是悬而未决、缺乏制度支撑的问题。因此，完善权利争议处理体系、构建利益争议处理体系是劳动法给出的解决群体性劳动争议的应对之策。

(二)完善现行权利争议处理体系应当增强劳动仲裁的特色和权威性，缩短争议处理流程，减少劳动者维权的时间成本。我国劳动仲裁是强制性仲裁，其权威性不高又缺乏特色，与法院相似的举证与裁决程序使其成为二审之外的第三审。然而，我国劳动仲裁机制自1987 年恢复以来，就一直秉持三方原则，劳动者、用人单位、政府的三方立场成为劳动仲裁区别于法院诉讼的重要特色。我们应加强劳动仲裁的三方原则特色，使之有别于司法诉讼，通过三方立场和经验性判断增强仲裁裁决的权威性，避免劳动争议陷入拉锯战。此外，应缩短职业病鉴定、工伤鉴定的时间，缩短争议处理整体流程，减少劳动者维权的时间成本，将溢出到机制外的权利争议引回机制内。加强劳动监察部门与劳动仲裁、社保经办机构、法院等部门的信息共享与联动机制，增强其执行力与独立性建设。与劳动仲裁相比，劳动监察对劳动违法行为的处理更为主动，但我国劳动监察存在违法信息收集不足、人力不够的问题，应建立劳动监察与劳动仲裁机构、法院、社会保险经办机构在案件来源、社保缴费方面的信息共享机制，加强对企业监察的针对性，缓解监察资金和人员不足的问题，并实现劳动监察处罚、处理结果与法院执行的联动机制，提高劳动监察的执行力，建立劳动监察处理劳动争议的快速通道。同时，应实现劳动监察部门的垂直管理，加强监察部门的独立性建设，避免劳动监察部门受地方政府经济至上思想的辖制。整合现有争议处理资源，建立处理群体性权利争议的应急机制。对于群体性劳动争议，我国习惯从国家稳定的角度以治安管理的方式予以处理，但我们需要意识到群体性权利争议的产生源于我国争议处理机制的运行不畅，单纯地以治安管理的方式处理并不利于问题的解决。政府处理群体性权利争议，不应总以强势的姿态出现，而应首先理顺处理机制中的不畅环节，建立针对群体性权利争议的应急处理机制，由仲裁员、劳动监察人员、法院人员参与事件的调查，由劳动监察部门对违法单位做出处罚或处理，法院保障执行，将群体性权利争议的处理途径限制在法制轨道内。

(三)构建利益争议处理体系解决群体性利益争议，需要将无序的群体性利益争议引导为有序的集体协商行为，并建立集体协商的辅助机制及争议解决机制，这需要从工会改革、谈判专家队伍建设及集体协商争议的系统规制等多方面入手。改革工会，增强工会的代表性和组织力，将利益争议从无序的群体行为引向有序的集体协商。我国的工会上强下弱，上级工会可以影响劳工立法，但基层工会力量薄弱，在经费及人员组成上受制于用人单位，因此，我国的群体性利益争议常绕过工会自发产生，这导致利益诉求的表达陷入无序状态。因此，我们应加强基层工会的力量，改革其选举制度和经费制度，增强其代表性，加大工会人员的培训力度，提高其组织能力及协商技能，将无序的群体性利益争议引导到工会领导的制度化的集体协商轨道上来。培养谈判专家队伍，建立协商辅助机制，使劳动者集体协商权有效行使。近年来，我国政府部门积极推进集体合同制度，大力倡导集体协商，但集体协商过程中劳动者常遭遇不会谈的问题，致使劳动者的集体协商权不能有效行使，而非政府组织对协商过程的指导介入也凸显了我国集体协商辅助机制的欠缺。

在警惕外国势力渗入非政府组织的背景下，我国更应当及时建立集体协商的辅助机制，如建立集体谈判专家队伍，对劳动者协商进行指导，解决协商过程中劳动者谈判目标设定不合理、谈判技巧不足的问题。构建集体协商争议解决机制，将集体协商争议的解决严格限制在法律框架内。集体协商始终可能面对协商失败、产生争议的情形。我国仅规定协商发生争议时，劳动行政部门协调处理，由于无具体配套措施，其并不足以应对争议发生时劳动者的无序行为。西方国家从目的正当性、主体正当性、手段正当性、程序正当性四个方面对争议可能导致的劳动者行为进行规制，将其严格限制在谋求经济目的、谈判组织领导、非暴力性手段及层层的阻却程序之中，这对于我们制度化地解决集体协商争议或群体劳动争议都具有借鉴意义。集体协商争议解决机制是利益争议处理体系中的重要一环，在我国利益争议日渐凸显的今天，它的建立显得尤为重要。需要特别指出，群体性劳动争议只是我国劳动争议处理机制不健全、不完善的阶段性产物，随着权利争议、利益争议处理制度的逐渐健全、完善，群体性劳动争议终将消失，随之产生的是可预知的、有序的集体劳动争议。