欧盟海上残障旅客权利保护立法简评

一、引言

目前欧洲已成为仅次于北美的第二大邮轮市场，欧洲旅客数量从2008 年到2013 年五年来增长了44%，达到640 万人。与此同时，带动了超过390 亿欧元的产业收益。

据估计，欧洲残疾人大约占人口总数的20%，到2030 年，65 岁以上人口数量将达到整个欧盟人口的三分之一，占欧洲人口总数的35%。这一群体的旅游消费能力的不断提高为航运业带来了巨大的潜在市场。

但是，因残疾人和行动障碍人出行需要携带辅助设备，给海上旅客运输带来一定的不便，一些航运公司因此要求该类旅客支付超过普通旅客的票款，甚至拒绝接受他们的旅行预订。另一方面，由于船舶以及相关港口缺乏专为残疾人和行动障碍人的设施，使他们对船舶旅行望而生畏，而选择以航空、铁路等其他方式出行。长此以往，既不利于保护这一弱势群体的权利，同时又在航运市场中形成了恶性循环。

在立法方面，欧盟在2012 年12 月31 日适用于所有成员国的《欧洲议会和理事会关于海上事故发生时承运人责任2009 年第392 号条例》是欧盟由《1974 年海上旅客及其行李运输雅典公约2002 年议定书》及其《2006 年实施指南》的主要内容转化的欧盟立法，对海上旅客运输中旅客人身伤亡及其财产损失承运人应承担的责任以及强制保险等问题予以明确的规定。但是该法对于发生航程取消或延误以及延迟到达目的地时旅客享有哪些权利和相应的救济并无规定，特别是对残疾人和行动障碍人海上旅游能否享有同等的待遇缺乏明确具体的规定。

鉴于此，《欧洲议会及欧盟理事会关于海上及内水旅客权利条例》( 以下简称为《海上旅客权利条例》)于2010 年11 月24 日在法国斯特拉斯堡通过，自《欧盟官方公报》发布后第20 日，即2010 年12 月17 日起生效，并于《欧盟官方公报》发布后24 个月后，即2012 年12 月18 日起正式适用，并在欧盟所有成员国内全面实施。 对于不满300 总吨的从事国内运输的海船，根据《海上旅客权利条例》第2 条第三款的规定，如果国内法对本规定下的旅客权利有适当的保障，成员国可自2012 年12 月18 日起两年内排除适用本规定。这一法规的出台为欧盟旅客特别是残疾人和行动障碍人水路出行创立了统一的权利制度和相应的服务标准，是欧盟在海上旅客权利保护制度方面的重大发展。本文对《海上旅客权利条例》中有关残疾人和行动障碍人的权利进行介绍评析，以发掘欧盟在海上旅客权利保护方面的立法动向，为我国海上旅客权利保护的相关法规完善与解释提供参考。

二、《海上旅客权利条例》有关残疾人和行动障碍人权利的主要内容

《海上旅客权利条例》第二章残疾人和行动障碍人权利(Rights of Disabled Persons and Personswith Reduced Mobility) 用九个法条对残疾人和行动障碍人在海上旅行中的权利加以规定，主要包括运输权、在港口和船上得到援助权以及移动设施或其他特殊设施的损害赔偿等。根据《海上旅客权利条例》的定义，残疾人和行动障碍人是指任何由于身体残疾(感官上或运动上，永久性或临时性)、智力障碍或者损伤，或者任何其他原因的残疾，或者由于年龄的原因，而在使用运输中行动受限的人，其身体状况需要给予特殊的注意并适合其对所提供的服务的特殊的需求。因《海上旅客权利条例》对两者作出统一规定，为叙述方便，本文以下将残疾人和行动障碍人简称为残障人。

(一)乘船旅行的权利

《海上旅客权利条例》的立法目的之一是使残疾人，不论残疾、年龄或者任何其他因素，都享有跟其他公民同等的使用旅客服务和邮轮的机会，在自由移动、自由选择和非歧视方面享有与其他公民同样的权利。基于此，《海上旅客权利条例》第7 条规定，承运人、旅行代理人和旅游经营人不应以残疾或者行动不便为由拒绝接受该类人的旅行预订，不得拒绝向其签发或提交客票或者限制其登船，不得以不同于普通旅客的条件额外收取费用。

《海上旅客权利条例》要求提供旅客服务和邮轮的经营人配备足够的信息供旅客选择航线，进行预订，成功完成履行。承运人、旅行代理人或旅游经营人通过网站、宣传小册子、预订处所、旅客服务中心和邮轮客服中心等以可访问的形式发布这些信息。

但是，基于对残障人的安全考虑，国际公约、国内法以及相关当局对于运输此类旅客提出了更高的要求，未满足相关要求和条件的船舶不能从事运输残障旅客的运输服务。根据《海上旅客权利条例》第8 条第一款的规定，以下两种情况下经营者(或旅行社或经营者代表) 可以拒绝残障人的预订、向其签发或提交客票或者让其登船:第一种情况是载运残障人不符合国际、欧盟、相关国内法规以及相关当局的安全要求，这通常与船舶是否符合紧急情况下在30 分钟内从多数船上疏散所有旅客的要求有关。这种要求对于不能在无援助情况下独立到达集合点的残障旅客的数量有必要的限制，这样的限制因船而异，承运人、旅行代理人或旅游经营人应向残障人提供这方面的信息，以防止预订后因这些原因而被拒绝登船。

第二种情况是指船舶和港口的基础设施的设计使得船舶不可能以安全或操作上可行的方式履行残障旅客的登船、离船或运送的。比如说，将旅客通过汽艇送到邮轮上或者从邮轮上接到岸上，而不是邮轮直接驶离或停靠码头。预报潮位和天气条件也是经营人接受残障人预订时需要考虑的因素，因为这些因素会影响他们登离船。如果拒绝残障人的预订，承运人、旅行代理人和旅游经营人应当尽一切合理努力向其建议一个可以接受的替代运输。

当残障人已经预订或者持有客票并符合相关要求，但仍然基于《海上旅客权利条例》被拒绝登船的，该旅客及其陪同人应当被给予票款补偿和变更航线之间的选择权。选择返程或者变更航线的权利要满足所有安全要求。当残障旅客身体条件严格受限的，承运人、旅行代理人和旅游经营人可以要求旅客有一个能够提供其所需的帮助的人随行。在旅客服务情况下向该陪同人提供免费运送。 但是，邮轮情况下残障旅客不享有这项特殊优惠待遇。如果残障旅客预订邮轮旅游并要求同伴陪同的，则需为同伴支付邮轮旅游费用。

如果旅行代理人或旅游经营人根据上述规定拒绝残障人预订的，其应当立即告知特殊的原因。应要求，这些原因应当在要求后不迟于五个工作日内以书面形式通知残障人。如因不符合国际、欧盟、相关国内法规以及相关当局对船舶的安全要求，则应附上该安全要求。

(二)获得援助(assistance)的权利

承运人和港口经营人应在其各自权限范围内免费向残障旅客提供援助，包括港口内的登船、离船和船上。如可能，该援助应适合于残障旅客的各自的需要。 如果残障人在预订或者提前购票时已知其需要船上特殊的坐席或住宿，或者需要特殊的服务，或者需要携带医疗器械的，其应当告知承运人、旅游经营人或旅行代理人。即使未告知的，承运人和港口经营人也应当尽一切合理努力提供援助使残障旅客能够登船、在船上旅行和离船。

1. 获得援助的告知

根据《海上旅客权利条例》第11 条的规定，残障旅客在自登船至离船包括在船上的这段期间内需要承运人提供相应的援助的，应当提前告知承运人、港口经营人或旅行代理人和旅游经营人，并且要在适当的时间到达港口或指定的地点。

(1)向承运人或港口经营人发送适当的援助通知。旅客应当就其所需的援助以包括电子或短信的任何可能的方式通知承运人或港口经营人，该通知应在提供援助之前至少48 小时前发送，除非旅客与承运人或港口经营人已经商定一个更短的期间。⑦承运人、旅行代理人或旅行经营人接到通知后应向旅客发送确认，表明已经按照旅客要求进行准备。⑧即使旅客未提前通知的，承运人和港口经营人也应尽合理努力确保提供援助使得残疾人能够登船、离船和在船上旅行，⑨但不能保证能够提供。

(2)旅客在适当的时间到达港口或指定的地点。残障旅客应在承运人书面规定的时间内，即至少比公布的登船时间提前60 分钟到达港口或指定的地点;如果没规定登船时间的，则至少比公布的船舶起航时间提前60 分钟，除非旅客与承运人或港口经营人商定一个更短的期间。

2. 特殊的坐席或住所

如果旅客在船上需要特殊的坐席或住所，其应在预订时通知旅客服务或邮轮经营人或者旅行代理人。这对于残障旅客尤为重要。一是因为适合于该类旅客的房间数量受限，如果未提前预订，承运人或旅行经营人将基于先到先得的原则为残疾旅客分配房间。二是当局基于对旅客安全的考虑而要求船舶符合紧急情况下能够在30 分钟内从船上疏散所有旅客的要求使得船舶对于不能在无援助情况下到达集合点的旅客的数量有必要的限制，这样的限制必然会影响到船舶所能运送的残障旅客的数量。因此，预订时向旅游经营人进行相关信息的咨询并告知其需求是非常必要的。

如果残障旅客被要求提前48 小时通知而旅客未通知的，尽管承运人和港口经营人也应尽一切合理努力为残障旅客提供援助，但同样不能保证能够提供。在这种情况下，旅客极有可能不能登船旅游。

当残障旅客已经告知承运人、旅行代理人和旅游经营人其住宿的特殊需求或者由于相关原因要携带医疗器械，然而还是在出发港遭到拒绝时，承运人、旅行代理人和旅游经营人必须在七天之内提供全部退款，并在所有安全需求都符合时，安排免费旅行回到其最初出发地;或者，安排符合安全标准的相似线路，比如与旅行线路不同的其他路线( 或者合适的晚班次)，并不得收取额外费用。

3. 携带医疗设备或移动设备

残疾人因为身体原因日常生活中可能要借助于医疗设备或移动设备，尤其是在海上旅行中。根据《海上旅客权利条例》，旅客不因携带其旅行期间合理需要的医疗设备或移动设施而支付费用。

但是，船舶不同于岸上设施，对此适用不同的法律要求和实际安全考虑。如果旅客需要携带医疗设备登船，则必须在预订时告知经营人或旅行代理人。这是因为有些设备是被限制登船的，比如医用氧气系统( 而非冷藏的玻璃瓶) 需要冷藏来保持氧气液体状态，床垫和其他家具用品则需要检验，而电子设备需要通过检验来确认是否能安全地在船上使用。任何情况下，旅客都要查询这样的设备是否跟船上的供电相兼容。旅客应告知经营人若其设备在航行中不能使用则会带给其何种风险。旅客必须通知经营人其使用的设备的种类，不管旅客已经使用该设备多长时间。

对于移动设备，如果旅客要求使用轮椅并希望将其带到船上，旅客在预订时应查询其轮椅能否安全安置在船上以及是否限定在船上的特定区域。如果乘客使用的轮椅对船上的旅客区域来说过大过重，则应提供给旅客替代设备在旅行中使用。如果由于各种原因不能提供替代设备的，应在旅客订票时就明确予以告知。对于这些限制的信息以及船舶运送特殊设备的船载能力等信息应当能够从承运人处获取。

对于因承运人或港口经营人的过失或疏忽导致残疾旅客使用的移动器械或其他特殊器械灭失或损坏的，承运人或港口经营人应承担赔偿责任。航行事故导致灭失或损坏的，推定承运人负有过失或疏忽。对于残障旅客的移动设备或其他特殊设备的灭失或损坏的赔偿应为相关器械的更换价值，或者，在可修理时，其修理费用。如果适用欧盟海上旅客人身伤亡或行李损害赔偿专门法律规定，则《海上旅客权利规定》规定的赔偿额不予适用。

4. 携带导盲犬同行

如果存在可适用的有关导盲犬运输的国内规则的，当残障旅客需要有导盲犬陪同且已按规定通知承运人、旅行代理人或旅游经营人的，该犬应与该旅客同宿。但承运人和经营人可以要求旅客出示该导盲犬已接受适当的训练的证明。承运人只有因安全原因才可拒绝携带导盲犬登船，比如，船舶有载客人数的限制，或者船长出于职业的判断认为在特定的航程中其对旅客登船、离船和运送都是不安全的。在国际航线上，如果动物卫生法规有要求，承运人可以拒绝导盲犬登船。如果去往其他国家旅行，旅客负责查明这些国家的要求，并确保导盲犬符合这些要求。

三、《海上旅客权利条例》适用于所有旅客的权利规定

《海上旅客权利条例》除对残障人海上旅行权利进行了专门规定外，还针对所有旅客就旅行中断情况下承运人和港口经营人的责任、旅行信息知情权和旅客投诉处理等问题作出了规定。

1. 航行中断时承运人和港口经营人的责任遇到航程取消或出发延迟，承运人(当时的港口经营人) 应尽快告知旅客( 任何情况下不得迟于原定出发时间的30 分钟)，并在得到信息后尽快告知预计出发时间和预计到达时间。航程取消或延误超过90 分钟的，应向旅客提供可能的膳食。因航程取消或延误发生旅客滞留的，应提供在船上或岸上最多三晚的住宿，每晚费用最高80欧元，除非取消或延误是危及船舶安全航行的天气条件造成的、取消或延误在旅客购票之前已被告知或者取消或延误是旅客过失造成时。

除在满足一定条件下向旅客提供膳食和住宿外，承运人还应帮助旅客取消旅程和返还票款，或者在令人满意的条件下变更航线。如果航程取消或延误超过90 分钟的，旅客可以选择不另外支付费用而变更航线或者退还票款。承运人应当按照购票的价格全额支付旅客尚未完成的旅行部分的，或者虽已完成部分旅行，但航程对于旅客最初的旅行计划已经没有任何意义的部分的费用。该费用应当在7 日内以现金、银行电子转账、银行汇票或银行支票的形式支付，也可以通过与旅客协商以旅行凭证或价格等同于票价的其他方式支付。

旅客服务因故迟于运输合同约定的到达最终目的地的时间到达的，旅客可以要求承运人赔偿，除非取消或延误归因于危及船舶安全航行的天气条件或者是采取所有合理措施仍无法避免的特殊情况。根据原定航行期间和实际延误的时间，旅客可向承运人主张票价的四分之一或一半的赔偿。承运人应在旅客提交损害赔偿请求后1 个月内支付赔偿。

2. 旅客权利的告知

根据《海上旅客权利条例》第22 条的规定，承运人和港口经营人应当在各自的职权范围内，以任何人可查询的形式和以通常向所有旅客提供信息所使用的同样的语言向旅客提供整个旅程的准确的信息。特别要注意残障旅客的需求。为符合信息要求，可以提前配备使用欧盟各国语言的有关《海上旅客权利条例》条款的简介，特别要包括旅客所享有的权利。此外，还应当在船上、港口码头上以适当的方式告知旅客执行机构的详细联络方式。

3. 旅客投诉解决程序

为确保旅客权利的实现，《海上旅客权利条例》要求承运人和港口经营人建立或拥有一个可访问的投诉处理机制来处理旅客投诉。此外，还要求成员国指定专门国家机构来解决旅客投诉等问题，同时还要求成员国在《海上旅客权利条例》生效的同时出台对违反该条例行为作出处罚的规定，从而建立一套从市场到政府相对完整的旅客投诉受理及权利保护机制。当旅客基于《海上旅客权利条例》向承运人或港口经营人投诉，其应在服务履行或者服务应当履行之日起两个月内提交。在接到投诉的一个月内，承运人或港口经营人应当通知旅客其投诉已经被证实、拒绝或仍在考虑中。提供最终答复的时间应该不长于自收到投诉之日起两个月。 如果依然不能解决，可以根据自愿原则由旅客提交至投诉处理部门。如果承运人或者经营人没有按要求设立适当的投诉处理程序或机制，旅客可以报至有关国家执法部门进行调查。旅客也可依据其国内法向法院提起诉讼寻求赔偿。

四、欧盟残障人海上旅行权利保障立法对中国的借鉴

从上述对欧盟《海上旅客权利条例》有关残障人海上旅游权利保护规定的分析可以看出，欧盟对于残障人海上旅游提供了高层次的法律保护，相关规定非常详细具体，因而具有可操作性。

从我国残障人数量看，根据第六次全国人口普查及第二次全国残疾人抽样调查我国残疾人占全国总人口的比例和各类残疾人占残疾人总人数的比例，推算2010 年末我国残疾人总人数8502万人。截至2013 年底，全国残疾人人口基础信息数据库累计采集、收录持证和非持证残疾人4020 余万人。据民政部统计，截至2013 年底，全国60 岁及以上老年人口20 243 万人，占总人口的14. 9%，其中65 岁及以上人口13 161 万人，占总人口的9. 7%。虽然65 岁人口所占比重尚未达到欧洲国家的20%，但已无疑步入老龄化社会，未来老龄人比重会逐步提高。

从我国旅游业发展现状看，2013 年入境旅游人数1. 29 亿人次，实现国际旅游( 外汇) 收入516. 64 亿美元;中国公民出境人数达到9818. 52万人次，比上年增长18. 0%;全年实现旅游业总收入2. 95 万亿元人民币，比上年增长14. 0%。根据《2014 中国邮轮发展报告》的统计，2014 年中国大陆邮轮运营466 航次，增长14. 78%，其中母港航次366 个，增长9. 3%，访问港航次100 个，增长40. 8%;出入境邮轮旅客172. 34 万人次(86. 17万人)，增长43. 36%;其中，以中国游客为主的母港航次出入境147. 92 万人次(73. 96 万人)，增长44. 3%，以境外游客为主的访问港航次入出境24. 47 万人次(12. 24 万人)，增长37. 9%。与我国残障人所占比重和海上旅游业的迅猛发展不相适应的是，我国有关残障人海上旅行权利保护立法却是空白。目前有关残障人保护的立法主要有2008 年修改的《残疾人保障法》和2013年7 月1 日起施行的《老年人权益保障法》。这两部法都对保护残疾人和老年人作出了原则性规定，如赋予同其他公民平等的权利，建立符合他们的实际需要的无障碍设施，国家为残疾人获取公共信息提供便利等。2013 年10 月1 日起施行的《旅游法》的亮点之一就是对残疾人和老年人这些特殊人群的保护和提供便利作了专门的规定，强调残疾人和老年人在旅游活动中依照法律、法规和有关规定享受便利和优惠的同时，要求旅游经营者组织、接待这类旅游者，应当采取相应的安全保障措施。由此可以看出，我国在残障人旅行权利保护方面与欧盟立法有很大的差距，应当借鉴欧盟立法，针对残障人在旅游时可能遇到的问题作出具体明确的规定，从而真正使得残障人享有与普通公民平等的权利。中国未来残障人海上旅行权利保护立法可以从以下几个方面予以规定:

第一，明确规定残障旅客享有同普通旅客一样的海上旅行权利。除非因权威部门规定的航行安全或者因港口或船舶设施受限不能运送残障旅客等合法的原因外，承运人、旅行社和旅游经营人不应以残障为由拒绝接受残障人的旅行预订、向其签发或提交客票或者限制其登船。

第二，对残障旅客获知相关信息和援助的权利做出具体明确的规定。承运人和港口经营人应当在各自的职权范围内，以任何人可查询的形式和以通常向所有旅客提供信息所使用的同样的语言向残障旅客提供整个旅程的准确的信息，免费提供自残障旅客登船时起至离船时止这一期间的援助。提供的信息特别要注意残障旅客的需求，提供的援助应适合于残障旅客各自的需要，如特殊的坐席或住宿，携带医疗器械或移动设备或者有同伴或导盲犬随行等。

第三，增加旅客人身伤亡时的先行支付的规定。只有这样才能减轻就医给旅客带来的经济负担，从而不会影响旅客得到及时的治疗。

第四，设立邮轮旅游投诉机构，完善纠纷解决途径，使得旅客明晓其投诉应当遵守何程序得以解决，在程序上保证旅客权利得以实现。