我国立法公开制度的现状与发展方向研究

一、立法公开制度的价值目标

1.立法公开具有政治民主价值

立法公开作为立法程序的组成部分，其核心价值是促进立法民主，具有重要的政治民主价值。民主包括直接民主和间接民主，我国实行人民代表大会制度，属于间接民主，具有效率高、专业性强的优点，但也有反映民意不够充分的缺点。立法公开，有利于人民群众直接行使当家作主的权利，参与国家和地方事务。弥补间接民主制的缺点，兼顾吸收直接民主制的好处。立法公开保障人大代表有效参与审议草案。立法公开包括向民众公开，也包括向人大代表公开。人大代表充分享有各项立法权利是民主政治的要求，它需要人大代表获得足够的立法信息，充分发言和辩论。如果法律草案、专家论证记录、常委会审议记录不对人大代表公开，他们不掌握法律草案的焦点问题，如何发表建议并决定投票呢?从《立法法》来看，对人大代表的信息公开主要体现为，常委会审议法律草案应通过多种形式征求人大代表的意见。这是修改《立法法》的亮点之一。

立法公开制度赋予民众建言立法选题的机会。立法公开不仅包括结果公开即法律文本的公开，还包括过程公开，即从立法准备阶段就应公开。由于立法资源的有限性，大量的立法需求无法列入立法规划和计划。根据信息分散论，立法者像我们每个人一样，其事实性知识具有永恒局限，在制定立法规划和计划的时候，他们容易遗漏或者或忽视某些立法需求。如果不加大立法公开力度，立法者难以全面掌握民众的立法诉求。《立法法》第五十二条规定，编制立法规划和立法计划要广泛征求意见，立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。这具有显著进步意义，不过在具体操作方面，并没有规定征求意见的方式，可操作性有待进一步细化。立法公开制度赋予民众立法博弈的机会。立法是国家资源的初次分配，立法过程是国家机关、企事业单位和普通民众之间，各行业、各阶层之间利益博弈的过程。高质量的立法必然是对所涉各种不同利益的科学协调，而协调的前提就在于将各种利益表达出来并相互进行充分的博弈，使立法机关得以准确地掌握。 所有人都希望通过立法授予自己权利，没有人希望立法增加自己的义务。立法过程中充满了各部门、各行业、民众等之间的矛盾，立法不公开就会把这些矛盾裹挟进生效的法律中。例如，美国第九巡回法院就曾经针对国会议员坚持立法特权而拒绝文件资料的公开提出：法院拒绝盲目地排除公开，因为对于立法独立价值的需求来说还有其他合法的相反的利益。 这种矛盾和博弈从立法领域一直会持续到法律实施领域，但立法领域更加重要，如果能够充分博弈，就可以兼顾各利益群体的诉求，立法过程成为化解矛盾的过程。立法博弈的主要管道就是信息公开和民主参与，信息公开越广泛，持续时间越长，博弈越充分，立法的民主性就越强。

2.立法公开促进程序正义价值

立法正义既包括作为结果的实体正义，也包括作为过程的程序正义。从民众的关注点看，实体正义是最终目标，其地位优于程序正义。但问题在于，实体正义对程序正义存在依赖关系，缺乏程序正义，就难以创制出代表民意的良法。特定情况下，不讲程序正义也能创制出良法，但只是偶然现象。程序正义理念渊源于英国的自然正义观念，其基本含义是任何人不能审理自己的，或与自己有利害关系的案件，任何一方的诉词都要被听取。这一原理是根据司法活动总结的，但在立法活动中也可适用。如果执法机关制定法律，就会更多考虑对执法机关有利，忽视被执法者的利益。因此，国务院制定行政法规应当严格程序，加强人大监督，例如全国十八个税种中的十五个税种由国务院的行政法规调整，由于国务院与税收事项存在利害关系，应由全国人大收回此项立法权。再以摩托车行业技术标准为例，某城市在制定摩托车技术标准的时候，规定时速高于20公里的二轮车辆属于摩托车。这牵连到电动自行车行业的利益，本应听取摩托车行业和自行车行业的意见，但在征求意见时却撇开自行车行业，只征求摩托车行业的意见，显然违背程序正义。通过立法公开，相关的行业和利益群体才能及时跟踪立法进程，通过立法游说、建议、立法听证，积极争取对本行业或群体有利的法律规定。正当程序还包含公开性与可监督的内容。从英国历史上的自然正义观念来看，其目的是制约裁判者的偏私，给予当事人平等对待。立法活动同样存在平等对待问题，在立法程序中，信息公开对立法者偏私形成有效监督。人大代表的行政职务及其在审议法案中的发言都应作为立法公开的内容，人大代表代表人民，人民对人大代表进行监督的有效途径是让人民了解代表的观点，让代表熟悉人民的心声。 公开代表发言可以改善代表不发言或发言背离选民利益的现象。

二、《立法法》调整立法公开的现状

《立法法》在若干方面填补了立法公开的空白，细化了相关规定，推动了该项制度的完善。不过，由于立法公开制度处于快速发展中，《立法法》关于立法公开的规定仍存在不足。

(一)《立法法》对立法公开制度的完善

《立法法》从法律原则到法律规则，对立法公开制度进行了全面完善。在2000年《立法法》第五条民主立法原则的基础上，补充了关于坚持立法公开的规定，使民主立法原则更加充实。此外，在具体规则方面，还有以下方面的完善。

1.完善了法律、法规草案公开的规定

在全国人大常委会审议法案环节，2000年《立法法》仅规定了全国人大常委会审议法律草案应当向社会公布，2015年《立法法》增加了关于公布草案说明、公布期限和信息反馈的要求。该法第37条规定，不仅要公布草案，还要公布法律草案起草、修改的说明，这一说明包括制定或修改法律的必要性、可行性、主要内容、起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况等;在公布期限方面规定，向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日;征求意见的情况应当向社会通报。这条规定拓宽了立法公开的范围，明确了公开的期限，避免了公开期限过短的情况，同时要求对征求意见的情况加以公开，注重了信息公开与民众参与的效果反馈，形成了系统完整的程序链条。在行政法规审议环节新增草案公开的规定，2000年《立法法》规定了行政法规在起草过程中应征求社会意见，2015年《立法法》第67条在此基础上增加一款：行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外，国务院与全国人大常委会在是否公开草案方面保持了一致。

2.增加人大常委会立法规划和立法计划公开的规定

全国人大常委会制定立法规划和立法计划需要向社会公开。2000年《立法法》没有涉及这项内容。2015年《立法法》第52条规定，全国人民代表大会常务委员会编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目;立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。这一规定将立法公开提到立法规划环节，使民众有机会对立法选题发表见解，并了解到未来五年或一年的立法项目，使立法公开在时间维度得以拓展，便于民众作出安排，更好参与立法各环节的活动.

(二)《立法法》立法公开制度的局限

尽管2015年《立法法》用十一个条款新增或修改了立法公开的规定，但仍存在一定的局限，有待日后加以完善。第一，各级立法机关信息公开的内容不同。例如，关于法律草案的公开，对法律和行政法规要求公布草案，而对部门规章、地方性法规和地方政府规章却没有要求;对全国人大常委会规定了草案公开的期限以及征求意见的结果反馈，而对行政法规、部门规章和地方性法规等则没有要求。第二，各级立法机关信息公开的范围不同。全国人大及其常委会制定法律信息公开的起点是在立法准备阶段，即立法规划和立法计划环节;国务院制定行政法规信息公开的起点也是在立法准备阶段，具体是在法规草案征求意见环节;而部门规章、地方性法规和地方政府规章信息公开的起点则是立法过程的最后一个环节，即对生效法律文本的公布。对不同级别立法机关信息公开的要求差别过大，尤其是对部门规章和地方性法规、地方政府规章的信息公开要求过低，停留在立法公开的最低层次，与现代法治文明的发展水平明显不相称。第三，立法公开方式不够多样，公开内容需要拓宽。例如，没有规定电视直播、网络直播的公开方式，没有规定审议环节的发言、辩论等立法信息的公开，这些信息有利于民众全面了解立法中的焦点问题，更好地参与立法过程，监督人大代表的履职表现，学习法律常识和培育法治信仰等。

三、各省立法公开制度的现状

考虑到各地法治化水平存在差异，《立法法》没有对地方性法规、地方政府规章的立法公开作出与制定法律同样的规定，允许地方立法公开的标准低于或者高于制定法律、行政法规的公开标准。通过对各省人大常委会颁布的制定地方性法规程序规定进行实证考察可以发现，一些省级人大常委会在立法公开方面不够主动，立法公开标准普遍较低。

(一)各省立法公开制度出现专门立法趋势

通过考察各省、自治区和直辖市人大常委会制定的立法文件，规定立法公开的立法文件名称有四类：第一，称之为《某某省人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》(或者立法条例)。这种情况最多，例如黑龙江、北京、天津、江西、安徽、浙江、山东、上海、湖南、湖北、内蒙古等，立法时间基本上是2001年以后，从名称及其内容看，属于综合性立法，包括立法权限、立法准备，也包括立法程序、法规解释等内容，总体来看，对立法公开制度的重视程度不高。第二，称之为《某某省制定和批准地方性法规程序规定》。例如，辽宁省，立法年代与第一种情况相同。这种立法文件很少，从名称和内容看，主要针对立法程序问题，但关于立法公开的内容并不多。第三，称之为《某某省人民代表大会常务委员会关于提高地方立法质量的若干规定》。例如，河北省、四川省、青海省、新疆维吾尔自治区等，立法时间比第一种情况晚一些，主要内容是立法程序方面，在体例结构上一般有专门一节坚持和完善民主、公开立法制度。第四，称之为《某某省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》。这种情况基本只有广东省，立法时间是2013年，包括总则、立法信息公开、立法规划和立法计划公开征求意见、法规草案公开征求意见、附则，共5章，38条。这是目前为止最为专门化的立法公开文件，在某种程度上代表了该项制度逐步专门化的发展趋势。

(二)各省立法公开水平差异明显

鉴于立法年代较早以及《立法法》对地方性法规的立法公开要求较低，大多数省份立法公开制度的水准略高于2001年和2015年《立法法》对地方立法公开的要求。与《立法法》对全国人大常委会立法公开的要求相比，各省立法条例对地方立法公开的要求与2001年《立法法》持平，都要求对法律草案进行公开，但比2015年《立法法》的要求低，各省立法条例基本都没有规定对立法规划和立法计划进行公开。2001年后很多省份修订了制定地方性法规的程序，大多改名为某某省制定地方性法规条例或某某省立法条例。对立法公开的要求主要表现在草案审议和法律公布两个环节，在审议环节，要求广泛听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式;法律草案应当向社会公开征求意见;在公布环节，要求在人大常委会公报以及全省性报刊上公布。较少的省份对立法公开的要求较低，例如《北京市制定地方性法规条例》(2003年)、《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》(2001年)没有规定审议环节将法律草案向社会公开， 《上海市制定地方性法规条例》(2001年)，没有规定法律草案向社会公开，也没有规定审议环节召开座谈会、论证会、听证会等多种形式征求意见。

与此同时，若干省市先行探索，将立法公开提前到立法规划完成之前，并增加立法听证、立法评估环节的信息公开。例如《河北省人民代表大会常务委员会关于提高地方立法质量的若干规定》(2013年)第5条规定，编制立法规划和计划应广泛征求社会各方面的意见，通过省内主要新闻媒体公开征集立法建议，可以通过召开专题论证会等方式对立法项目进行论证;第13条规定，举行立法听证会的单位应当事先制定详细具体的听证会工作方案，并在举行听证会三十日前，通过省内主要新闻媒体向社会公告;第14条规定，开展立法评估应当向社会公开，采取听取汇报、召开座谈会、实地考察、专家咨询、专题调研、问卷调查等方式，广泛听取社会各方面的意见。《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》(2013年)是目前立法公开方面第一个专门的规范性文件。其具体特点表现在：第一，增加了信息公开的环节和内容，包括立法规划、计划环节的公开，并增加了常委会审议意见、常委委员和列席人员意见、修改情况报告和审议结果报告公开等内容;第二，增加了信息公开的对象，不仅包括社会公众，还包括市、县、镇人大代表，行业协会及其相关企业;第三，要求对信息公开结果加以反馈，该《规定》第34条规定，公开征求意见结束后，有关委员会应当通过广东人大网对意见和建议作综合反馈，反馈还可以采取书面回复、召开立法座谈会、说明会和新闻发布会等方式;第四，明确信息公开的方式和期限等，例如公开征求意见还可以采取抽样问卷调查、网上民意调查等方式。

四、我国立法公开制度的发展完善方向

立法公开制度作为立法领域的基本制度，直接体现立法民主原则，对提高立法质量，保障立法的合法性、科学性发挥着举足轻重的影响。因此，在举国上下重视法治建设的背景下，该项制度应当继续抓紧完善，继续创制、修订相关立法。立法公开方面的具体发展完善方向包括以下方面：

(一)《立法法》滞后于地方立法的趋势将持续

《立法法》在立法公开方面的滞后性仍将持续，主要原因在如下方面：第一，全国人大及其常委会的立法和修法任务比较繁重，同时兼有法律监督的职能，《立法法》又刚刚修改过，短期内关注《立法法》的热情不会很高。各省人大常委会面临的立法和修法任务相对较少，绝大多数的法律制度，早已被基本法律和行政法规制定过了，地方立法机关有充分的时间关注立法公开问题。第二，全国人大及其常委会在制定立法公开制度的过程中，面临复杂的利益博弈，尖锐的观点分歧，为了达成共识，需要降低立法标准。而某个省在制定立法公开制度时，由于管辖人口较少，立法过程面临的阻力较小，协调分歧相对容易，有利于通过较高水准的立法公开制度。第三，各省在地方法治化探索方面存在竞争，对地方立法及立法公开制度的积极性较高。最近几年，一些省份提出了法治浙江、法治江苏、法治湖南等法治化的口号，其目的在于配合中央提出的全面推进依法治国的方略，促进本省各项管理工作的科学化、现代化和法治化，因此作为法治建设前提的立法工作，包括立法公开制度更容易受到重视。

(二)立法公开内容和方式将日益丰富

立法公开应当增加人大代表的发言和辩论等内容。我国目前的立法公开侧重于法律草案和通过的法律文本，属于结果性公开和静态性公开，包括阶段性结果和最终结果的公开，但缺少过程性公开和动态性的公开，例如人大代表发言情况、发言内容的公开，这些内容是审议过程的具体体现。通过对审议过程的公开，民众可以了解法律草案的内容，包括其中的争论焦点，便于有的放矢地参与立法过程。同时，过程性立法公开还可以发挥监督人大代表的作用，民众可以知晓哪位代表发了言，发言的内容是什么等信息，督促人大代表完成立法职责。英国为了提高立法质量，立法和辩论过程向社会公开，部分环节邀请社会公众一起参与。议员针对重要法律的辩论和发言完全向社会公开，媒体和公众既可以通过电视转播了解辩论情况，也可以事后在议会网站浏览辩论内容，由此对整个立法过程形成有效监督，也有助于防止立法过程中的腐败发生。这一做法值得我国借鉴。立法公开方式应当增加电视、广播、互联网直播等视频公开方式。从立法公开的方式看，2015年《立法法》在法律公布环节，对全国人大常委会新增了互联网公开的方式，但对其他立法环节，没有规定互联网公开的方式，也没有规定广播电视等视频公开方式。从域外的经验来看，随着现代大众媒介的发展，许多议会都试图直接通过广播、电视和互联网扩大受众范围，美国国会允许C-SPAN电视台直播国会会议，还有十七个州的议会也都对立法会议进行类似的未经剪辑的电视报道。通过互联网的直播人们可以看到议会辩论、委员会__听证以及华盛顿州议会其他的一些功能。

在这方面， 《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》作了先行探索，该法第十一条规定，根据需要，可以通过召开新闻发布会或者通过广播、电视、报刊和网络等途径公开立法的有关事项。这一规定还需要通过相关实践形成惯例，例如到底哪些内容适合广播公开或电视公开。与司法信息公开相比，立法公开应该走在前列，因为立法的质量决定司法的公正性，而提升立法质量离不开充分的立法公开。在司法信息公开方面，河南省高院在2013年就在全省推广了网络直播庭审。与此对比，立法公开的方式过于简单，无法全面反映立法过程的进展和观点等信息。

五、结语

当前推进我国法治建设进程，提高立法质量是前提条件。提高立法质量，需要从完善立法体制和立法程序等方面着手，立法体制短期内大幅改动的可能性不大， 因此，完善立法程序，提升立法公开水平是提高立法质量较为可行的路径。2015年《立法法》虽然修改幅度很大，在立法公开方面也修改了10个条款，但有将近一半的条款规定的是同一个问题，即法律、行政法规、部门规章、地方性法规除了在纸质媒体发布，还要求在特定立法机关的官方网站上公布，用于立法公开其他方面修改的条款只有6条，修改后的《立法法》对立法公开的要求仍然较低。各级立法机关应当继续调查研究，总结经验，即时制定或修订更高标准的立法公开制度。