警察执法的宪法维度探究

引言

宪法，作为一国的根本大法，在当下中国法治和国家治理的话语中，已是一个相当重要的主题。而警察执法，是治理国家、管理社会及服务民众的基本手段，是现代民主法治国家和社会之现实必然，是通过警察执法活动来体现与落实宪法的精神与价值，特别是在维护社会秩序与保障公民权利方面，最终都是要通过警察具体的执法活动来体现与落实。每日发生的大量的事件与案件，都会涉及警察的执法，警察每日的出警，都是执法活动，而在执法过程中，又都会涉及社会秩序与人权，警察执法所完成的活动都与宪法机关的规定紧密相连。因此，警察执法与宪法，在现代社会，这两者的关系密切与否，好像是一个不需学理论证就可回答的常识问题。可是，问题往往就发生在常识上。殊不知，警察执法，作为实施一国之法律和实现法治之重要的途径，必然是以宪法为其基础的。

本文通过对美国联邦宪法与警察执法的关系为例，阐述警察执法与宪法之间的内在联系，只有将警察执法置于更高效力层级的宪法框架下，方有可能实现在当代社会警察执法的规范、文明及有效。在一个民主法治发展和完善中的现代国家，在一个正在追求公平与正义、自由与秩序的法治社会，警察执法的文明、规范、有效及正当，一定是以宪法为基础且须认真对待的。

一、警察权存在的宪法基础

权力虽不是宪法和法律关涉的唯一主题，但却是讨论任何政法问题如国家、社会、个人及法律的逻辑起点。在涉及政府、警察的政法体系里，公共权力、国家强制力也许是一个无法回避的客观存在。而在现代民主法治社会中，国家权力通常是与宪法和法律相联系的，国家权力是以宪法和法律为其实现的基本形式的。美国联邦宪法，规定了国家权力关系及其基本运作机理，特别是在某种程度上对于公共权力与公民权利问题的安排和解决提供了一个较为适当的法治制度框架。

(一)警察执法权源于宪法囿于宪法

警察权从其产生初始便是国家权力天然的一部分，其存在的正当性来自于国家和社会。但警察权的这种国家和政治属性在现代民主法治社会须经过宪法和法律的规定和确认而获得其正当性和合法性的。

例如美国联邦宪法，不仅规定了国家各权力职能、范围、关系及其基本运作机理，而且通过制度安排的方式为解决权力与权利关系的问题提供了一种极为有效的途径。宪法通过设立政府行使国家执法权力须对人民负责，其所有行为都受限于宪法和法律。这样就在民主与法治层面上使得作为拥有强制力的警察权作为一项重要的国家权力而取得其合法性的执法地位。在宪法的规定下，警察机构承担着治理国家、管理社会和服务人民的重要职能，面对这样一项特殊权力，警察执法须对国家和人民负责且其行为必须受到作为根本法的宪法的规制。

现代警察机构是基于社会需要，由法创建，是宪法和民主政体的产物。也正因如此，执行能够为现代国家及其民众带来福社的宪法和法律，无疑成为警察权力存在的最大理由。因而，宪法是警察权最基本的依据，执行宪法、守护人民主权和树立正义是警察最基本的使命，是其执法行为最基础的底线和原则。

(二)警察执法职能是由宪法的功能规定的

依据宪法，政府行使国家行政权，其中负责保证法律得以切实执行即执法权是宪法赋予行政部门最重要行政权之一项。警察权，作为一种特殊的行政权，其本质是执法权。警察执法权力，从其权力的设置、运行过程及价值取向上来说，都是由宪法规定的，在目的和功能上必然是宪法的价值取向。通过宪法的确认和规定，警察无论是在刑事执法还是行政执法或其他社会事务方面拥有着宪法赋予的职权，进而，规定了警察执法的宪法性目的和功能。

对于警察执法权，若从宪法在政法层面的功能认知，主要有两个方面，一是政治的和社会的功能，二是法治功能。就前者而言，宪法是公法属性的法，也称为政治法，是人类社会发展到一定阶段以适应复杂社会的政治安排需要、便于民主协调政治关系以实现政治正义的产物，其主要以国家利益、公共利益和社会利益为价值取向。

依据宪法，国家的执法权或行政权是归属于政府的，而政府主要是通过集权化的各政府部门负责依据宪法和法律直接进行国家治理、管理社会和服务大众的。行政权力所掌握的内容的广度，其实远远超越其他两个权力。如果立法是在将社会利益做一个归纳以形成合理配置规则，司法是将已有规则演绎至实际案件具体进行利益平衡的话，那么以警察权为代表的行政执法权力从来都是以国家和法律的强制力在社会的所有范围之内直接产生作用。也就对整个国家和社会的基础产生着最为直接的影响。也正是由于这样的特性。警察执法的最主要功能从法律定位来说就是执行法律和公共政策。政府通过授予警察以独特的警察权力来保证和规制社会的多个事项，比如健康、福利、安全以及道德准则。这样就可以为社会提供一种有效的秩序以满足大多数社会成员的需求。进而完成国家治理和社会管理的职能。

在实践中，警察执法以国家名义进行，警察的形象也往往是国家的，这也在一定程度上说明警察的政治的和社会功能。如在英国普通法和美国宪法中，逮捕必须根据宪法和议会立法的授权方能进行，仅有执行机关的批准是不够的。就宪法的法律功能而言，主要是就一个用以建构确认和规定有关国家、社会与个人、权力与权利等政法关系并调整其行为、权利义务和运作机理。

就宪法的法治功能而言，以宪法建构、确认和规定国家、社会和个人、权力与权利等政法关系、利益配置的法律行为框架、基础及运作机理而言的。也就是说，主要是通过宪法法治手段宣告宪法的最高权威性或至上性。一切国家行动的合法及正当与否，都须宪法说了算，都须奉宪法和法律为至高，警察执法行为亦然。警察执法在一定程度上是会说话的法律，代表着法律所体现的国民意愿，而体现这种国民意愿的宪法和法律又必须是由经公民依据法律程序选举的人民代表或代议机关创制出来的。法律所体现的利益代表着整个社会当中的公民的群体，而群体的意志则在这时由于其合法的形式和程序而具备了必须有益于社会的特性。这就是近代宪法所规定的民主立法权力对于警察的直接作用，它有权为社会的一切部分和每个成员制定法律，制定他们的行动的准则，并在法律被违反时授权加以警察的职责即是经过授权来实现这个意志。因此，警察执法实在是从根本上维护国家宪法法律及其国家权威的。

警察的功能还包含的重要内容是维护社会秩序以及保障个人权利。权利本位的法律价值要求警察通过服务的任务来保障权利能够行使。但警察的首要任务自然是维护社会秩序的稳定和保障法定义务能够得到履行。由于权利义务的一致性，使得作为警察的功能即维护社会秩序的稳定也同样保障权利的实施。宪法和法律作为社会契约的最高形式，也同时保障警察功能所包含的内容是维护保障权利得到实现的理性秩序，其服务的权利也必须受到宪法和法律的规制。警察权的功能，在宪法的作用下已经同现代国家一起，成为了实现社会稳定秩序和保障人权的保证。而通过宪法法律约束与保障并行的模式，是现代警察执法权多重性功能的特征。

就社会治理层面的警察功能而言，执法权涉及内容的广度其实远远超越其他两个权力。如果立法是在将社会利益做一个归纳总结以形成合理配置规则，司法是将已有规则演绎至实际案件具体进行利益操作的话，那么作为特殊行政执法权力的警察权从来都是以国家和法律的强制力在社会的所有范围之内直接产生作用的，对社会生活及其基础产生着最为直接的影响，比如健康、福利、安全以及道德准则等等。这样就可以为社会提供一种有效的秩序以满足大多数社会成员的需求，进而完成国家治理和社会管理的职能，以实现社会正义和自由秩序。

(三)警察执法的宪法边界

如何确保警察权力的正当规范行使?宪法既然规定了国家和政府权力(包括警察权)，实质上也就是设定了相关权力的边界。这是宪法的一个最为显著的重要特点。

警察执法作为现代民主法治国家的一个必要的基础制度，设立的目的就是维护国家安全和法律的执行，这与创设宪法和国家的目的是相一致的。为了实现国家和法律目的，警察执法权拥有了超越一般行政权力的地位，即可以使用武力或暴力。但是，这样的一种具有暴力属性的权力，犹如利维坦，又极有可能违背宪法目的和使命及确立的保障民权的初衷，因此，宪法在授予权力的同时划定警察执法权力行使所必须遵守的宪法边界也是宪法价值要求所致。可以说，对警察执法权范围及其行为的规范和界定，一方面体现了法治国家警察执法权力有效性和规范实现的内在要求，另一方面，也是民主法治国家得以实现的有力保障和具体体现。

就美国而言，其宪法设定的一个最重要的边界即是通过国家权力安排结构而达致的一个对警察权力行使控制的边际效用。宪法不仅确立了一系列原则和程序作为警察强制力和暴力发动的条件，同时，对于警察执法的原则、范围及具体方式步骤都有宪法规定，如对其设定了行使强制权力的具体限制。特别需要强调的是，美国宪法的独特之处是在于通过其技术化的《权利法案》和其他宪法修正案为作为政府分支的警察执法设定了严格的边界。如第四条宪法修正案规定的美国公民免于不合理的搜查和逮捕，又如第五条宪法修正案规定的正当法律程序原则，等等，这些椒利法案》和其他宪法修正案，一方面赋予公民基本权利，另一方面，又为国家权力及其行为设定了基本义务，也即权力不可逾越的宪法边界。

警察权作为一项极为重要且特殊的行政权力，其性质是执法职能，依法行政需要恪守各权力之间的职能界限，其分界是必然的、是宪法性的。否则，行政权的扩张性和警察权的暴力性将会极为轻易地摧毁宪法法治原则和权力制衡机制。一般而言，警察执法权力是在国家宪法和法律的安排下，用来执行对国家行为和所有社会行为具有约束力的普遍性法律规范的。这也是宪法在规定国家和政府权力的同时实质上也就设定了这些权力的范围和边界。这种对警察执法权力范围及其行为的边界的宪法要求，其实是现代以来对所有国家权力行为提出规范性和有效性的一贯要求，也是民主国家对法治理念的最好体现。

二、警察执法的正当程序原则

现代民主法治国家要求，警察执法须符合正当法律程序的宪法原则。正当程序原则是从宪法层面考虑将具体司法和执法的严格程序置于任何有可能侵犯公民权利的活动之前，深刻体现了程序正义的价值取向。对此，有美国学者概括为双重意义上的程序:某些特别规定针对的是如何解决个别争议时的程序公正即为小写程序，其他规定针对的则是大写程序即确保公权力过程具有广泛的参与性和民主性闭，至少，大多数国家的宪法规定表面上是如此。一般而言，警察执法过程主要涉及的是小写程序，这一过程体现的是程序对于法治的意义，是通过执法程序规定以保证更大的层面的公民权利实现的过程。

(一)宪法体现的正义不仅是实体的更是程序的

就美国宪法而言，其宪法文本的内在方面是一种程序正义导向性机制，与其说宪法关注的是实体正义，还不如说更在意的是程序正义。美国宪法第五修正案较典型地规定了美国警察执法的正当程序原则，即未经正当法律程序，不得剥夺任何人之生命、自由或财产。在这个原则中，集中了两方面的内容，一是正当程序原则，作为权利法案的核心，这一原则平等地保护着所有的合众国公民。二是不得双重追诉，即每一个公民不得因一个行为而被评价超过两次。并且一个人在被明显证据证明有罪之前，必须进行无罪推定，且严格禁止剥夺其受到保护的权利。

可以说，在公法运行层面上，警察执法行为完全是在宪法程序主义主导下进行的。如在第四条修正案规定的美国公民免于不合理的搜查和逮捕，其核心即在于针对警察公权力所实施的一切法律行为给予司法技术的宪法指导，搜查和逮捕行为须有一个合理的宪法理由和规则基础。在正当法律程序的宪法原则下，警察所作出的任何行为及决策必须是与这一原则相符合的。也即符合实体选择的和利益平衡的，否则就有可能被认为是不合理而受到抵制。

在法理上，任何执法行为采取之前的合法性许可:比如逮捕令、搜查令等都必须在做出行为之前已经在法律上确定了相关案由。但实际的警务工作绝对不是可以被完全预想到并设定好情形按逻辑进行的，因而法律也承认一些警察自由裁量，以平衡执法效率与规则理性。同时，由法院依据宪法审查判断警察执法及其自由裁量行为是否合法，保证了警察能够公正而有效地履行其职责，避免对公民的自由和权利造成损害，进而实现国家和宪法法律的目的。

警察执法，直接援引一般宪法条文是难以达到效果的，而通过宪法授权的司法权解释的具体法律，对警察执法所设定的边界就是正当程序条款的轮廓。而正当程序的保护分为两个方面，一是实体保护，保证权利免于恶法之害;二是程序保护，公民不被武断和轻易适用法律所侵害。大部分涉及相关程序的案件中，比如警察盘查、讯问和审前动议等，都要求辩方的证据来进行压制。以此保护公民的基本权利。

(二)宪法上的小写程序对于警察执法方式的规范性、对于开放有效的政治民主过程的运作及公民自由权利的保障，实是不可或缺的。

例如美国警察的刑事侦查以及执法行为模式便是因为宪法修正案的有关不得强迫自证其罪原则而深刻地发生了变革。这一原则规定，从侦查开始到结束，如果出现了逼迫个人承认有罪的口供，则证据的合法性就会被推翻，这样的制度设计强制警察选择将被告人权利尽早告知。因这一原则而形成的执法规则也成了美国警察的一大特色你有权保持沉默，但你说的每句话都会成为呈堂证供。而该规则的形成是因为1960年发生的米兰达诉亚利桑那州案，之后，所有告知被告权利以及通知被告代理人到场的规则都被归为米兰达规则。

但作为辩护权受到极大重视的司法架构下的侦查活动，警察权也在司法的空隙中寻求扩张。米兰达规则虽然适用广泛，但是也出现了一些变相诱供的情形，比如1977年的布鲁尔诉威廉姆斯案就是利用在乘车途中进行的诱供获取了关键口供。虽然法院也最终没有采信这一证据。但是与此同时，作为遵守宪法修正案和相关程序法规则前提下的妥协，为了保证警务工作的合法运行和有效治理，法庭也在不断允许警翻门更多地适用例外原则.加之寸于拘禁和讯问的定义越来越宽泛。

但是在这里必须明确一点，就是这一规则的对象是言辞，而不包括物理样本的收集，一个司机因醉驾而产生车祸，那么警察为证明他是否饮酒所采的血样标本，即使最终成为他定罪的重要证据，法庭也不认为此种行为侵犯了被告的正当程序权利和不得自证其罪的权利。因此，援引宪法修正案对此类行为进行的诉讼都是不被支持的。

(三)正当程序原则是宪法至上和法治逻辑的产物

人类历史的经验已证明，对于一个结构复杂、追求经济发展、社会正义和自由秩序的现代国家而言，实行宪法和法治是国家治理的必然。而宪法权威的确立和宪法的有效实现应是实施法治的基础。在我国，依法治国的方略早已被写人中华人民共和国宪法及执政党的党章中，但宪法的实施状况仍需加强，如何才能使宪法和法治深人人心，成为国家和人民的定海神针?

宪法在近代的建立过程，是通过制度安排确立民主和法治制度的过程，也是实现社会正义的过程。在这一进程中，产生于英美法系自然正义基础上的正当法律程序以宪法原则得以确立，进而担负着以程序正义之路径而落实实体正义的使命。在美国宪法架构下，所有的法律实施活动必须遵循宪法至上和法治原则，而正当法律程序便是实现宪法至上和法治原则要求的实践逻辑产物。

分析美国宪法规定及其200多年的实施情况，其核心要旨之一是法治原则，美国宪法是建立在法治基础之上的。无论从文本还是精神层面都主张宪法法治，它要求且规定法的至高无上性，要求且规定对国家权力的制衡和约束，要求且规定对公民基本权利的保障。宪法在安排国家权力、发挥政府正当有效权力的同时也实现了限制国家权力。因为所有国家权力、制度及其运行结构都是在宪法法治框架内言说的，其行为和活动都是有合宪性的法治意义的正当法律程序要求的。

警察执法权力的行使过程，是一个完成正义的过程，也是落实正义价值的过程，这个正义的价值既非天赋也非神授，而是通过宪法确立和授权由警察完成。宪法也必须保证警察权的行使不能偏离宪法所确立的正义价值。美国的做法是通过司法监督的方式严格限制权力僧越公正的界限。这样的制度设计本身也来自于宪法对于权力的划分。

三、警察执法的权利保障原则

美国宪法使我们意识到如何才能获得警察执法与宪法实施的实际意义。也许，就在于保障人权，保障人权才是现代宪法和法治的基本精神和价值归宿。实践的逻辑是，由于规定着人和事的社会生活本身足够丰富和厚重，人的认知、精神与情感是在实践交往中形成的，警察执法的法治价值及其限度与宪法有效实施的关系的深刻性只有通过保障人权的实践运行才可获得较好理解。

(一)警察执法的最终目的只限于基本权利的宪法框架

伴随着人类法治文明，权利这一概念或术语，在现当代社会已然成为一种用来捍卫个人自由和利益的一张王牌，一种话语。也即，如果某人一旦拥有某项权利的话，这也就意味着他握有某种对抗国家和社会的不可抗拒的强力，在其权利范围内，权利人自己有可为或不可为的自由，也有要求他人为或不为的自由，他人和组织及国家不得踏人这一权利领域。

现代宪法在本质上一定是趋向公平正义和自由秩序的，是体现以人为本理念的，也就是政治要为个人生活和选择留有自由空间且尊重这一空间和自由选择权的。如美国宪法特别是权利法案及其修正案从权利保障的角度体现宪法最基本的精神即生命权、自由权和追求幸福之权。这也促使美国的宪法必须在基本权利保障这样一个最高的价值追求之下运行。其实，这也是现代宪法的核心要旨。

若在宪法的基本权利概念下思考，事实上，从警察执法过程中走出来的应当是每一个活生生的、自由的、有尊严的公民和正义的社会秩序，因为这才是警察执法的最大意义所在。警察必须依据宪法执法，同时，执法以保障宪法基本权利和自由为本，实质上是在为自己这一执法权力和行为寻找理由。警察文明规范执法的最重要意义，就是以保障宪法基本权利的方式运行，也就是宪法和法治的方式运行，这便给宪法的实践逻辑提供了意义。通过日复一日的、对个人基本权利自由的保障和如此的文明执法实践，使得宪法由文本和话语转化为现实，深人人心的宪法现实又在不断扩大和成为巩固着基本权利的基础，这就是宪法的实践逻辑。

在执法中认真对待宪法，其实质是对自由权利怀有敬畏之情、尊重之意。同时，也是源于对自己职业的热爱及对自己保障权利自由职责的一份担当。

(二)权利平等保护的宪法技术逻辑

对公民基本权利的平等保护是一切公权力运行的宪法法律意义。对此，美国宪法不仅规定了公权力运行的条件和行为模式，还提供了如何操作的技术性条款。美国宪法第一条规定:国会不得制定关于下列事项之法律:建立宗教或禁止宗教信仰自由;剥夺人民言论自由或出版自由;剥夺人民和平集会及向政府申冤请愿之权利。①和第四条所规定的人民之人身、住房、文件与财物不受无理搜查扣押之权利不得侵犯;除非有正当理由，经宣誓或代誓宣言确保，并特别开列应予搜查之地点与应予扣押之人或物，不得颁发搜查或扣押证。共同构成了确认权利的基础，并且在第二条中规定了公民拥有反抗权(这一条主要是从保障州的独立权力的角度推演而出)。但是主张的权力必须拥有实现的基本条件的方式，这个条件的方式就是公权力必须对基本权利实现平等保护。

权利的平等保护的要旨是，法律一经确定，任何人都不能凭借自己的权威逃避法律的制裁，也不能以位置优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为而要免受法律的制裁。如果保障普通公民的权利对于警察来说是一种较为合理和易于接受的价值，那么宪法规定的保障嫌疑人权利的平等精神对于辛苦打击犯罪的警察来说就需要更高的理性去执行。第八修正案包含着宪法规定当中关于刑事诉讼体系的基础规定，即在诉讼过程之中保障嫌疑人的基本权利。这个规定来自于英国法，最终导致了美国现在刑罚体系的形成。通过两方面的制度设定保障了嫌疑人权利不被践踏，一是保释制度，二是免于酷刑。保释制度不是一种惩罚制度。如果一个人被羁押且不是经济类犯罪，那么他就可以适用保释制度，但这一制度不可被滥用。而适用的规则必须通过司法解释做出，1984年通过的《保释改革法案》认为如果没有足够的条件能够保证他人的安全或社区的稳定，则审判前的保释请求将会被拒绝，即使被告认为这是一种变相的惩罚，此种要求仍然不会被允许。

免于酷刑惩罚，是第八修正案的另一个内容，它包含刑罚的时长和被监禁的嫌疑人的权利保障。依据第八修正案的规定，嫌疑人有权得到合理的生活条件，尽管此种条件的决定权在于警方，但司法权力随时会按照权利法案解释什么是受保护的自由权益。例如俄亥俄州的监狱，因其设计是隔离一般囚犯和危险囚犯，因而所有的囚犯都被处在单独关押的环境之中，被剥夺了所有的外界刺激和环境交往，并且不受刑期的限制。在这一案件之中，尽管俄亥俄州监狱所采取的措施本质上和一般的关押没有区别。但实际上，情况要坏得多，并且嫌疑人在不确定的期限丧失了假释的资格。因而最高法院认为隔离条件的严酷和假释资格的缺失在很大程度上剥夺了监狱中犯人所享有的受保护的自由权益。

在美国，死刑曾经被认为是违反第八修正案的严酷和不合理的刑罚，而引起巨大争议，因而在1972年的弗曼诉乔治亚州案后被禁止，但之后的1976年格雷格诉乔治亚州案后又恢复了这种刑罚。警察侦查犯罪的行为最终有可能指向死亡的情况也成了社会对于宪法法律平等精神的一种普遍认知。司法权力对于死刑严格审慎的适用标准也对于警察的犯罪调查工作提出了极高的要求。

结语

在当代转型中国，无论是警察执法规范化问题亦或宪法实效问题都是近年来以法治、以和谐，甚至以宪制的话语讨论研究颇多的论题。通过上述粗浅的研究，也许，这两个社会政法现象在下述意义上确是密不可分、有着内在逻辑的。

基于宪法，据以证成警察执法权的来源进而表明宪法于警察执法的重要意义。史记载文，百官奉宪，各遵其职，而国通备矣。从美国立宪的目的上来说，宪法也是自然权利的另一种表述，}s}。无疑，宪法所要建立起来的，是一个目的为社会正义和让公民永享自由和幸福的国家。宪法在赋予警察执法权力的同时，也明确规定了警察行为不可僧越的界限。警察执法权从传统威权之中剥离，成为近现代宪法实效和法治实现不可或缺的权力，其逻辑过程与建立宪法政治的过程相贴合，其终极目的是警察执法权由宪法规定且二者是一致的。依据宪法，警察执法的内容和范围具有确定的边界。同时，宪法规定了警察的法治思维及其行为的运作方式。因此，无论是警察法律的制定，还是具体的执法，都应当体现宪法的精神与价值，落实宪法关于人权的保障，在权力与权利之间寻求平衡。

综上所述，通过研究美国宪法基于自由法治精神对于犹如警察执法这种公权力运行的理性逻辑、制度设计及实践过程，也许，我们可以理解警察执法与宪法这样一对概念之间深刻的逻辑联系，权利与自由、执法与秩序、国家与地方、程序与实体等维度的交织。是宪法塑造了警察的执法模式，而警察执法也深深地影响着宪法和法治。因此，在强调警察执法规范化的过程中，一定不能忽视了宪法的作用，这对于是中国法治建设有着非同寻常的意义。