完善治理是国有商业银行改革核心

目前，我国国有商业正处于一个重要的改革发展时期。中国银行、中国建设银行股份制改革已经取得显著进展，中国银行、中国银行改革也在积极准备之中。如何明确股份制改革的任务和实现手段，下一步如何深化改革，已成为世人关注的焦点。

当前进行的国有商业银行股份制改革具有深刻的背景，它既是国有商业银行前一阶段改革的深化，也是我国金融化和国际化发展的客观要求。国有商业银行与经济体制变革特别是国有企业改革联系密切，一方面，国有商业银行本身是国有金融企业，国有企业所特有的体制弊端，它也具有；另一方面，国有企业破产、兼并、重组以后，多年积累的包袱大部分通过银行信用表现为银行不良贷款。“经济决定金融、金融反作用于经济”的基本原理，决定着国有商业银行的改革进程。

因此，在经济体制改革的框架下审视国有商业银行改革的历史演进，顺应经济体制发展趋势深刻认识国有商业银行股份制改革的必要性和迫切性，紧紧围绕完善公司治理这一核心，彻底改造银行经营体制，对于正在推进的国有商业银行股份制改革具有重要的现实意义。

一、国有商业银行改革的历史回顾

把握当前国有商业银行进行的股份制改革，需要对国有商业银行改革的历史脉络进行梳理。作为经济整体改革的重要内容，国有商业银行经历了长期、渐进的改革过程。

早在1979年10月，邓小平同志就指出：“银行要成为发展经济革新技术的杠杆，要把银行真正办成银行。”在这一思想的下，国有商业银行拉开了改革的序幕。回顾国有商业银行改革的历史，可分为以下几个阶段。

(一)国家专业银行分设(1979—1993)

1979年，根据党的十一届三中全会经济体制改革的决定，适应经济改革发展的需要，国家恢复建立了中国农业银行。随后，中国银行从中国人民银行分离出来，中国建设银行从部分离出来。1984年，国务院决定成立中国工商银行，同时中国人民银行专门行使中央银行职能。四家专业银行职责明确，业务分工清楚，基本上适应了当时经济改革和发展的要求。改革初期，国有企业开始推行放权让利、利改税以及承包责任制等改革措施，体制改革不断深入，企业活力也随之逐渐增强。与之相适应，国家专业银行在商业化改革方面也开始进行一些探索，银行具有了一定程度的经营管理权，业务交叉也开始出现。

回顾来看，这一阶段改革的最大成就是实现了国家专业银行与中央银行的分立，打破了一家国有银行一统天下的局面，开创了国有银行的商业化改革局面。但另一方面，国家专业银行仍然实行性的管理体制。尽管银行一定程度上拥有了自行融通和运作信贷资金的权力，但这一“权力”的行使只能在国家下达的信贷计划这一“笼子”里行使，是否遵守和完成国家下达的信贷计划，仍然是考察评价银行和银行管理者的关键。

1994年，我国正式颁布《中华人民共和国商业银行法》，从上明确了工、农、中、建四家银行是实行自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束的国有独资商业银行。与此同时，我国新成立国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性银行，专门接受四家银行的政策性业务，实现政策性金融与商业性金融相分离。四家银行过去的专业分工也更加淡化，业务交叉和市场化竞争进一步发展。

1997年，亚洲国家发生，使我国政府和各界对金融风险严重性的认识空前一致：金融安全是维护国家安全、经济稳定的基础。1997年11月，党中央、国务院召开了全国金融工作会议，随后推出了一系列国有商业银行改革措施：

二是加强内部管理和风险控制建设。正式取消国有商业银行的贷款规模管理，实行资产负债比例管理；国有商业银行进一步强化统一法人管理，改革内部稽核体制，建立权责明确、激励和约束相结合的内部管理体制；引入国际先进的贷款风险识别和管理理念，推行贷款五级分类试点。

上述改革虽然在一定程度上推进了国有商业银行的市场化进程，但总体上看，银行经营管理还带有浓厚的行政色彩，特别是银行的财务状况仍然不佳，历史包袱沉重、资本金严重缺乏，自我发展能力严重不足。国有商业银行的经营管理现状，已远远不能适应市场经济发展的要求。

(三)股份制商业银行改革(2003年至今)

2002年，中央召开全国金融工作会议，明确国有商业银行改革是中国金融业改革的重中之重，改革方向是按照现代金融企业制度的要求进行股份制改造。鉴于国有商业银行改革事关重大，且与整个经济体制改革、国有企业改革等社会基础性改革的交互性也非常复杂，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》正式提出，选择有条件的国有商业银行实行股份制改造，实行改革试点，重点推进。

2003年底，党中央、国务院决定，选择中国银行、中国建设银行(简称两家试点银行)进行股份制改革试点，并动用450亿美元国际储备注资。此次股份制改革，将从根本上改善国有商业银行的经营状况，实现国有商业银行从传统体制向现代企业制度的历史性转变。

国有商业银行股份制改革的总目标是：紧紧抓住改革管理体制、完善治理结构、转换经营机制、促进绩效进步这几个中心环节，在加入世贸组织过渡期内将大多数国有商业银行改造成资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好、具有国际竞争力的现代化股份制商业银行。两家试点银行经过股份制改革，要在公司治理水平以及经营绩效、资产质量、审慎经营等指标方面达到并保持国际排名前100家大银行中等以上的水平。

根据改革方案，两家试点银行此次改革遵循标本兼治、综合治理的原则，总体上分以下三个步骤：

第一步：财务重组，即在国家政策的扶持下消化银行的历史包袱，提高资本充足率水平，彻底改善银行的财务状况。财务重组是国有商业银行股份制改革的前提和基础。

第二步：公司治理改革，即根据现代企业制度的要求和国际先进银行的实践经验对银行经营管理体制和内部运行机制进行改造。公司治理改革是国有商业银行股份制改革的核心和关键。

第三步：资本市场上市，即通过使银行在境内外资本市场上市使其成为公众化的银行。资本市场上市是国有商业银行股份制改革的深化和升华。

总的来看，改革以来我国国有商业银行围绕着提高市场综合竞争力、增强抗御风险能力这一中心，经历了从计划经济到市场经济的改革渐进过程。每一个阶段，国有商业银行改革的中心任务都不同，但都是前一阶段改革的延续和发展，都体现了市场化改革的不断深化。

二、公司治理是国有商业银行改革的核心

党的十一届三中全会以来，我们在国有商业银行改革方面作了长期、艰苦的探索，但应当看到，前一阶段改革主要是在梳理内外部关系、引进先进管理技术以及处置不良资产的层面上进行的，并没有触及银行管理体制这一深层次问题。现代市场经济条件下，银行(及其他公司组织)科学管理、高效运作的原动力在于内部建立有效的权力制衡和激励约束机制，而良好的公司治理正是确保银行利益相关者(stakeholders，具体包括股东、高管层、存款人、员工、社会公众等)利益均衡的制度安排，它是银行良好运作和科学管理的根源和基础，是实现银行价值最大化目标的制度保障。

传统上，国家是国有商业银行的唯一所有者，政府代表国家对银行行使所有权和控制权。由于实践中没有对政府行使所有权的方式、内容、界限进行有效规范和制约，长期以来国有商业银行与国有企业一样，存在产权边界模糊、产权界定不清、产权约束弱化的现象，并直接导致了所有权与经营权不分、监督约束机制弱化的银行治理状况。在公司治理不健全的情况下，银行经营和运行具有明显的“超经济”特征，具体表现在：一是“所有者缺位”，政府常常以行政性目标直接干预银行的正常经营，银行也常常将满足政府的政策偏好作为其经营目标，银行真正所有权的行使实际处于虚置；二是“内部人控制”，银行管理者拥有许多重大事项的决策权，利润最大化的动力机制和激励机制严重缺失。尤其是在国家几乎承担无限责任的情况下，银行无倒闭之虞，经营过程中风险意识淡化也就在所难免。近年来，国有商业银行也借鉴国际先进经验在风险控制、、人事激励、业务流程、信息科技等方面进行了一些改革，但由于没有建立科学的公司治理机制，没有真正从责、权、利明晰的角度去约束银行所有者和经营者，改革的效果也难免不尽如人意。由此可见，公司治理问题正是导致国有商业银行经营机制落后、经营风险积聚、约束机制弱化以及经营绩效差的根本原因。这一深层次的问题不解决，就无法在银行内部建立起完善的经营机制，政银关系、银企关系和银行内部关系也就不可能真正理顺。

世纪之初是我国经济结构进行战略调整、国民经济实现大跨越的关键时期，国有商业银行落后的管理体制和服务水平已完全不能适应市场经济发展的要求，银行资源配置效率低下以及所蕴藏的巨大风险已成为国民经济持续快速发展的“软肋”和“瓶颈”。我国已正式加入WTO，根据入世承诺，到2006年底将全面开放银行业，届时国有商业银行将与外资银行特别是率先进入中国市场的国际先进银行在对等的基础上展开竞争。如果说在原来相对封闭经济下，国有商业银行依靠国家信用和垄断地位尚可勉强维持低效运营局面的话，那么，在中国加入WTO、银行业即将全面开放的形势下，国有商业银行现有的经营状况和改革思路将受到更加严峻的冲击和挑战。

从世界范围看，以股权多元化为基础的股份公司已成为现代商业银行主要的组织形式。根据英国《银行家》的排名，全球1000家大银行基本上都是股份制银行，排名前50位的银行中，除我国国有商业银行外，其余全部都是股份制银行和。商业银行采用股份公司形式，关键在于它为银行建立所有权、经营权和监督权独立运作、有效制衡这一科学公司治理机制奠定了良好的组织框架。在实行股份制治理和资本市场运作的条件下，大多数国际先进银行借助自我约束、外部监管和市场监督不断完善公司治理机制，提高内部管理和风险控制水平，从而实现银行价值最大化。“他山之石，可以攻玉”。根据国际实践经验大力推进股份制改革，建立和完善公司治理机制，已成为国有商业银行从根本上摆脱经营困境、提高综合竞争力，从而更好应对加入WTO挑战的关键。

我国国有企业股份制改造也为国有商业银行起到了良好的示范作用。近年来，国有企业特别是国有大中型企业通过股份制改革、中外合资以及规范上市等形式积极进行重组改制，不仅筹集了大量发展资金，而且实现了企业内部组织结构的整合和优化，改善了企业公司治理状况。目前，绝大部分国家重点企业及国有大中型骨干企业均实行了公司制改革，实现了主体多元化。改制企业通过建立科学的公司治理机制，在实现政企分开、转换经营机制、加强企业管理以及机构人员改革等方面迈出了重要步伐。根据国资委等部门的有关精神，下一步国有企业要进一步加快股份制改造步伐，除军工生产等少数企业外，其他国有大型企业包括特大型国有企业，均要以调整和优化产权结构为重点，通过规范上市、中外合资、相互参股、兼并收购等途径进行股份制改造。所有这些，都为国有商业银行改革提供了可以参照的模式和经验。