山东省资源型城市产业转型对策研究(1)论文

[摘 要]资源型城市产业转型问题是国内外经济发展中必须面对的一个现实问题。山东省拥有较多的资源型城市，部分资源型城市已经进入衰竭期，资源依赖和资源型城市产业转型，成为摆在人们面前的一个重大课题。

通过调查，我们认为资源型城市产业转型的主要经验是：产业链延伸、新型产业植入和新主导产业扶持。产业转型中的突出问题是：产业结构单一，经济结构不合理；资源开发强度大，资源浪费现象严重；生态环境遭到破坏，地质灾害触目惊心；人才资源总量不足，且存在结构性短缺。

推动资源型城市产业转型与可持续发展的对策思路是：创新发展观念，强化竞争优势思想；严格控制超能力过度开采，减缓产业转型的压力；拉长资源型产业链条，大力发展替代产业；节能减排与环境治理并举，改善地区发展环境；加强人才队伍建设，构筑产业转型的人才优势；发挥政府在城市转型中的作用，完善产业转移援助政策。 【论文关键词】资源型城市；产业转型；可持续发展 资源型城市产业转型与可持续发展问题是国内外经济发展中必须面对的一个现实问题，也是中央和各级政府关注的一个重大问题。

山东省是一个公认的资源大省，许多资源拥有量排在全国前列，但是，经过多年的开发利用，山东省的资源缺乏情况已越来越严重。资源依赖和资源型城市经济转型，成为摆在人们面前的一个现实问题。

为了深入研究资源型城市产业转型问题，笔者对淄博、枣庄、济宁三个处于不同转型阶段，都以煤炭为主的资源型城市进行了调查，这些资源型城市在不同的历史时期曾经或者正在为国家作出巨大贡献，但是资源枯竭是他们共同面临的重大问题。淄博、枣庄、济宁等资源型城市在产业转型与可持续发展方面已经积累了一些宝贵经验，同时也还存在一些需要研究和解决的问题。

研究资源型城市的经济转型不仅对这些城市本身，而且对山东全省经济社会全面、协调、可持续发展意义重大。

一、资源型城市产业转型的主要经验 国内外大量资源型城市发展的事实证明，选择不同的经济发展战略，结局截然不同。一类是“矿竭城衰”，一类是“矿竭城不衰”。

“矿竭城不衰”的城市，大多是在城市经济有了一定规模和基础后，大力发展非资源型产业，加快经济结构转型。山东省许多资源型城市未雨绸缪，制定合适的产业政策，实行产业转移，积累了一定经验。

(一)产业链延伸 产业链延伸就是在资源开采的基础上，利用资源优势，发展资源深加工产业，通过产业链的扩展增加产品的加工深度，提高资源的产出价值，从而带动区域产业的转型。这种转型方式主要适用于那些在资源储量和开采成本方面具有一定优势，但由于开采业附加值低、产业辐射力比较小的资源型城市。

立足做大做强工业经济，下大力气调整优化产业基地，着力培育制造业发展的规模优势、技术优势和品牌优势，尽快改变资源性产业比重过大的状况，如济宁市利用处于煤炭资源开发盛期的优势，建设煤化工产业基地。其具体做法是发挥兖矿集团的龙头带动作用，有机整合市内煤炭企业要素资源，围绕煤焦化、煤气化、煤液化三大产业链，主攻“醇、苯、酸、烯、油、肥”系列产品开发，逐步形成煤化工产业集群。

产业链延伸是一种城市内外部力量共同参与的转型方式，在具体的转型过程中，既可通过城市内部积累资金达到产业链延伸的目的，也可通过吸引外部投资参与城市优势自然资源的深加工，实现产业链延伸和城市转型的目的。选择这种方式转轨时要注意，在继续发展原有资源开采产业的同时，要运用资源开发的自我积累功能，适时向产业链的深化方向发展，从而带动其他产业的发展，最终实现城市转型。

(二)新型产业植入 新型产业植入就是选择好一个适合某地发展并有发展前景的产业，通过制定相关鼓励政策，促进新产业的建立和发展，从而达到产业再造和城市转型的目的。新型产业植入是一种外生型转型方式，主要适用于资源枯竭或开采成本很高的资源型城市。

经过长期开发，一些城市虽然资源储量较为丰富，但受埋藏条件、品位等因素影响，在目前的经济技术条件下已不具备进一步开发的优势，已无继续开发的必要；或者经过长期开发，资源已濒临枯竭，无法继续开发。淄博市在上世纪初，伴随胶济铁路的开通和煤炭工业的崛起，工业从无到有，从小到大，逐步成为山东全省乃至全国重要的能源基地，经过几十年的开采，淄博的煤炭等重要资源已经趋于枯竭。

进入20世纪80年代后，以齐鲁30万吨乙烯工程建设和乡镇企业异军突起为基础，淄博逐步形成了以石油化工、冶金、煤炭、医药、連材、纺织、丝绸、机电、电力、陶瓷等行业为主体，门类比较齐全，大中小企业相结合，原料、能源、加工生产协调发展的综合性工业体系，经济发展逐步由资源消耗型转向创新推动型，从20世纪50年代煤炭工业占工业总产出的65％转变为如今非金属矿物制品业占17.9％、化学工业和原材料制品业占16.74％、石油加工占15％、纺织占10.4％、机械加工业占8％多业并举发展的格局。高新技术产品产值占限额以上工业总产值比重达到了24％，人才结构、市场结构、资本结构都有了显著变化。

新型产业植入是一种外部力量参与为主的转型方法，当然也不排除当地政府运用产业政策、税收政策吸引地区以外的资本，形成新的主导产业和支柱产业，完成城市转型，采取这种方式必须有步骤地关停原有的不适合发展的资源开发产业，通过“裂变式”的产业替代达到城市转型目的。

(三)新主导产业扶持 新主导产业扶持就是从城市现有产业中选出那些发展前景好、产业带动作用强的产业，给予区域优惠政策，进行扶持，使其早日成为主导产业和替代产业。新主导产业扶持是一种内生型转型方式，主要适用于那些在除资源开采以外的其他产业具备一定优势的资源型城市。

这些城市在发展过程中虽然对资源开采有很强的依赖性，但这些城市产业综合化发展的趋势也比较明显，从而有可能从现有产业中找出一些具有发展潜力和带动力的产业。通过对这些产业进行扶持，达到城市转型的目的。

如淄博市在巩固提升传统优势产业的基础上，努力培植新材料、精细化工、医药等新兴产业。目前已形成化工、建材、纺织、机械地位巩固，新材料、医药、化纤等新兴行业发展迅速的产业结构新格局。

淄博石化行业在全国占有重要位置，建筑陶瓷成为全国三大生产基地之一，日用陶瓷成为全国五大产区之一，被列为全国首批新材料产业化基地。济宁市着力培育制造业发展的规模优势、技术优势和品牌优势，依托山推股份、中国重汽商用车、山东东岳等骨干企业，建设机械制造产业基地，正在改变资源性产业占比过大的状况。

新主导产业扶持是一种以城市内部力量参与为主的转型方法，通过内部产业结构的调整，达到城市转型的目的。转型过程中要十分重视主导产业的选择，充分利用原有的工业基础，以便于城市的平稳过渡。

二、资源型城市产业转型中的现实问题 笔者在对淄博、枣庄、济宁三个城市的调查中发现，资源型城市产业转型过程中遇到许多需要着力解决的现实问题。

(一)产业结构单一，经济结构不合理 资源开发性产业比重高，非资源性产业与资源深加工产业相对落后是山东省许多资源型城市面临的突出问题。济宁市第二产业在产业结构中占到了55％，商业、金融、旅游等第三产业只占到31.3％。

近5年间煤炭产业提供的地方财政收入净增加额为18.66亿元，占全市地方财政收入净增加额的48.19％。其他产业在这5年间对地方财政收入的贡献虽然也在增长，但其增幅远远低于煤炭产业，煤炭产业仍是济宁市经济增长的主要推动力和财政收入的主要来源。

枣庄市三次产业的比例为10.8:61.4:27.8，其中煤炭、水泥、化工、电力4大产业合计占工业总产值的41.45％，而交通、电气、通讯等设备制造业只占9.12％，高新技术产业只占8.45％。淄博市资源型产业比重由10年前的55％降到了现在的45％，但经济结构转型升级的任务仍相当重。

按照工业化发展理论的衡量标准，这些城市基本上还处于以资源采掘业和初级加工业为主体产业的初级重化工业阶段，其最大的特征就是工艺陈旧、技术落后、耗能高、污染重、效益低，可见，这些城市产业转型任重道远。

(二)资源开发强度大，资源浪费现象严重 资源型城市经济转型必须提高资源开发的集约化程度，最大限度的节约资源。从目前许多资源相对丰富的地区资源开发利用的情况看，资源开发强度大，资源回收率低，浪费现象严重。

长期以来，在煤炭资源开发利用方面片面强调“高产高效”，重开采、轻加工，重开发、轻保护的现象普遍。近几年，煤炭价格大幅上扬，煤炭生产企业在眼前利益的驱动下不断进行改扩建，超设计能力开采现象普遍。

由于受企业煤炭资源获得成本低、企业管理体制不合理等原因的影响，在煤炭生产过程中，相当一部分企业急功近利，采厚弃薄、采易弃难、采富弃贫，部分企业为了追求所谓的高产高效，极力推广综采放顶煤开采方法，生产效率虽然大大提高，但与原来的分层开采相比，工作面回釆率降低了近20个百分点，采区回采率降低了5个百分点；国际上合理的回采率一般在80％以上，而有些煤矿为了降低压煤村庄搬迁投入，采用“穿采”的办法，采区回采率只有30％ 50％，比国际上平均回采率低30％以上，一半以上的资源再也无法开采利用，令人心痛。这种对煤炭资源近乎掠夺式的开采，导致了发展的不可持续。

按照目前的开采速度，30年后山东省大部分矿井将资源枯竭，这将使这些资源型城市提前进入后矿山时代，缩短了经济转型可利用的时间周期，增加了经济转型的紧迫性。

(三)生态环境遭到破坏，地质灾害触目惊心 许多资源枯竭城市，因矿而兴，因矿而建，矿上建城，城下采矿。由于受当年“先生产后生活”、“有水快流”等思想的影响，城市规划严重滞后，城区在矿井周围自由发展，很多矿工及家属和街区就在矿井之上，地下采空了，就形成大面积的釆空沉陷区，仅枣矿集团每年因土地塌陷必须支付的赔偿费就高达6200万元。

济宁市因采煤造成的塌陷地面积已近x万亩，塌陷所到之处，道路、桥梁被阻断，供电、通讯、农田水利等设施和房屋被毁，许多村庄、工厂、学校和行政单位被迫搬迁，给当地工农业生产和人民生活带来了一系列严重问题，在采煤塌陷地区，大量农民失去土地，在安置失地农民等方面，各种社会矛盾比较突出，农民、煤矿以及政府之间的矛盾纠纷也时有发生，这已经成为影响社会稳定的重要因素。采煤沉陷对地表水及地下水系的破坏也十分严重，地下采煤使地质结构发生变化，影响了地下水的分布，水质也受到不同程度的污染；同时，采煤塌陷使地下岩层活动出现异常，部分区域不同程度地出现矿震现象，地表纹裂随之扩展和加深。

(四)人才资源总量不足，且存在结构性短缺 人才是事业之本。资源型城市经济转型，吸引人才是关键。

从笔者调查的情况看，这些资源型城市人才竞争力较弱，人才资源存在结构性短缺。企业现有各类人才占从业人员总数的21.90％，与国内发达城市相比，不仅人才总量偏少，而且人才结构也不够合理。

结构性短缺主要表现在：一是高层次管理人才偏少。在各类经营管理人才中，硕士学位人才仅占0.14％，大学学历占16.4％，企业缺乏吸引高层次管理人才的环境和“拴心留人”的措施。

二是高层次研究型人才短缺。目前，只有很少一部分规模以上企业有一定的科研开发能力。

绝大多数企业没有科研开发能力，部分企业缺乏长远发展的科研目标，隐藏着很大的风险，三是缺乏优秀的高级技工，许多企业的负责人反映，目前聘请高水平的焊工、电工、钳工等优秀技术工人比聘请研究型人才更难，原因在于许多有一定学历的人才工作期望值过高，看不起、也不愿从事具体的技术操作工作。四是外向型人才不足。

随着经济全球化进程的推进，企业不但面临国内市场的竞争，而且受到国际市场的冲击和考验。企业要适应这种经济全球化的需要，必须有一批熟悉国际贸易的人才。

从目前看，外向型人才缺乏，学习这方面专业的人才很少愿到企业工作。枣庄市12.5万人才中，分布在企业生产第一线为社会直接创造财富的专业技术人员只有3万余人，形成了倒金字塔式的人才结构。

而发达地区则是在生产经营第一线的专业技术人员占2/3以上。

三、推动资源型城市产业转型的对策 资源型城市产业转型是个系统工程，不仅需要进一步解放思想、更新观念，更需要企业、政府和全社会的共同努力。

(一)创新发展观念，强化竞争优势思想 思想是行动的先导，资源型城市经济转型需要解放思想、更新观念，充分利用国家的各项政策，用市场经济的办法解决改革发展中面临的问题。随着资源开采的不断深入，资源型城市的资源优势将会不断下降，这是资源开采的一般规律。

但实际上，人们总是自觉不自觉地把注意力放在维持资源开采的现状上，把大量资金用于保护衰退产业的生存，而不是用于替代产业的培植和城市转型上，这是不符合经济规律的。转变思想观念，树立竞争优势思想，从整合产业链的角度来说，形成以主导产业为核心，支持相关产业和产业集群发展是一个地区竞争优势的重要表现，主导产业的比较优势只有通过关联性产业的支持才能得到体现。

(二)严格控制超能力过度开采，减缓产业转型的压力 对处于资源开发盛期的资源型城市来讲，必须严格控制超能力过度开采，努力提高资源回采率，减缓经济转型的压力。对于煤炭资源型城市，控制超能力过度开采，提高资源回采率，一方面可以控制煤炭产业在经济结构中的比重；另一方面，可以延长矿井的服务年限，即延长经济转型可利用的时间周期，这样可以大大减缓经济转型的压力。

为此，工作中要坚持适度开采的原则，合理确定开发利用规模，变“有水快流”为“细水长流”。一是要严格控制建设新矿井，有续开采已探明的资源。

二是把现有矿井的产能控制在合理适度的范围内，杜绝煤炭企业超核定能力开采煤炭。新建矿井的建设标准应严格按照设计标准实施，严禁煤炭生产企业自行提高矿井建设标准特别是提升设备的标准。

三是努力提高矿井回采率。凡达不到国家标准要求的，要对相关企业和责任人进行处罚或制裁。

(三)拉长资源型产业链条，大力发展替代产业 拉长资源型产业链条，大力发展替代产业，才能推进产业结构优化升级，实现资源型城市的产业转型。煤炭等资源的有限储量决定了资源型城市不可能长期依赖于煤炭等资源开采来维持经济发展，否则，就会出现煤竭城衰等问题。

因而，煤炭资源型城市必须在煤炭开采的鼎盛期就开始考虑调整产业结构，要按照“地下转地上、采掘转加工、低值转高值”的要求，加大资源的综合开发力度，延伸拉长产业链条，实现经济可持续发展。这样，即使将来没煤了，煤炭加工业一样可以作为支柱产业。

据中国社会科学院有关专家测算，若1吨烟煤价值为1.0，则焦炭为1.5，提取焦油可增值10倍，制成合成燃料可增值375倍，制成药品可增值750倍，制成合成纤维可增值1500倍。因此，要以资源综合效益最大化为目标，加快煤炭延续产品开发，大力发展煤化工新兴产品，培植煤炭资源新优势。

要以煤气化、液化、焦化以及焦油深加工为方向，搞好一批符合国家产业政策导向的加工项目建设，并在此基础上加快发展蒽、苯、萘等系列产品，实现多次加工增值。要以煤焦化、煤气化、煤液化为主攻方向，以重大项目建设为支撑，以煤化工专业园区为平台，通过资本运作，整合现有资源，实施大规模、集约化发展战略，提高煤炭资源的综合利用率，尽快形成煤化工产业优势，建成全国知名的煤化工产业基地。

发展替代产业，实施产业多元化战略是实现可持续发展的必然选择。作为资源型城市本身，实现持续发展的唯一选择，就是要积极依靠国家的产业政策和自身的优势，实现产业结构、产品结构、技术结构和企业组织结构的优化，通过实施产业多元化战略，大力发展非煤产业，实现其对煤炭产业的替代，使城市经济逐步摆脱对煤炭产业的依赖。

发展接续产业，必须立足地方实际，济宁提出要大力发展生物技术、工程机械、纺织服装、医药、化工制品业五大接续替代产业：利用信息技术改造传统产业，逐步实现产业的多元化。淄博要集中做大做强新材料、化工、医药三大比较优势产业，改造提升机械、冶金、建材、纺织服装四大传统产业，努力形成石油化工、氟硅材料、生物医药、装备制造、陶瓷建材、纺织服装六大特色优势产业集群。

(四)节能减排与环境治理并举，改善地区发展环境 节能减排是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择。改善资源型城市发展环境，必须做到节能减排与环境治理并举。

一要加快产业结构调整。以专业化分工和提高社会效率为重点，积极发展服务业；坚持走新型工业化道路，大力发展高技术产业，促进传统产业升级，提高高技术产业在工业中的比重。

要加快淘汰落后生产能力、工艺、技术和设备，对不按期淘汰的企业，要依法责令其停产或予以关闭。二要大力发展循环经济，按照循环经济理念，加快园区生态化改造，构建跨产业生态链，推进行业间废物循环。

三要强化技术创新。围绕资源高效循环利用，积极开展替代技术、减量技术、再利用技术、资源化技术、系统化技术等关键技术研究，突破制约循环经济发展的技术瓶颈。

四要加强环境治理。对于资源开采过程中对环境的污染和破坏要加大治理力度。

五要加强组织领导，健全考核机制。要成立发展循环经济建设节约型社会工作机构，研究制定发展循环经济建设节约型社会的各项政策措施，设立发展循环经济建设节约型社会专项资金，重点扶持循环经济发展项目、节能降耗活动、减量减排技术创新补助等。

要建立健全能源节约和环境保护的保障机制，将降耗减排和环境治理工作纳入政府目标责任和干部考核体系。

(五)加强人才队伍建设，构筑产业转型的人才优势 资源型城市产业转型与可持续发展需要以人才队伍建设为根本，构筑经济可持续发展的人才优势。一要加大对新型产业需要人才的培养力度。

以人才资源能力建设为核心，重点培养产业转型需要的各类人才的学习能力和实践能力，着力提高他们的创新能力。二要进一步完善养老、医疗、失业等社会保障制度，对企业各类人才在转换就业岗位和其他原因遇到生活困难时，及时给予生活救助。

三是进一步完善人才市场配置机制。逐步形成层次高、规模大、覆盖面广、辐射性强的人才服务体系。

进一步拓宽服务领域，增强服务功能，加强法制建设，确保人才竞争公开、公平、公正，促进人才资源高效、充分、合理配置，充分调动基层特别是企业在人才资源开发中的积极性。构筑起资源型城市产业转型与可持续发展的人才优势。

(六)发挥政府在城市转型中的作用，完善产业转移援助政策 资源型城市在计划经济时期长期低价输出原材料，高价购入制成品，处于经济上的“双向失血”状态，使这些城市的劳动多为简单的体力劳动，适应现代市场经济的人才极度缺乏。在这样的基础上，要想在短期内实现资源型城市的转型和复兴。

就需要抓住国际国内产业转移的历史机遇，给予这些城市强有力的政策扶持，为解决好衰退产业破产、迁移、改制重组等问题，政府的财政政策起着关键作用。为扶持替代产业发展，政府要利用财政、金融、土地等政策，使资源型城市产业结构、就业结构等跳出资源枯竭的约束陷阱，最终实现经济结构调整，使城市由原来单一的资源型城市向综合性城市转变。

资源型城市的经济转型与可持续发展是一个世界性难题，破解这一难题，需要我们在实践中不断探索和创新，以党的最新理论成果为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，以结构调整为主线，以改革开放为动力，以科技进步为支撑，努力实现资源型城市的产业转型与可持续发展。