行政事业单位国有资产管理模式的借鉴研究

摘要：西方公共部门政府资产的管理经验和国内成功的地方资产管理模式，在深入比较之后本文认为，应从四个方面来借鉴改进中国行政事业单位国有资产的管理模式：改革思路、资产产权管理、资产管理体制和资产管理模式。

关键词：行政事业单位;资产产权管理;资产管理模式

一、行政事业单位国有资产管理改革思路的借鉴

行政事业单位国有资产管理改革的前进方向和基本思路必须根据实际资产的分布和特点来确定。西方国家的资本主义性质决定了其资产管理方式中市场的主导地位，中国南宁地区的行政事业单位国有资产管理也是取决于经营性资产在国有资产总量中的比重很大，故而采取倚重市场的做法。

随着中国社会主义市场经济体制的逐步完善，对与政府与市场在行政事业单位国有资产管理改革中的地位和作用都不可忽视。政府的立法职能、制定宏观政策的职能都对加强行政事业单位国有资产管理改革起到了引导和规范的作用，使之在法律许可的范围内健康发展，对于构建并完善其管理体制和管理模式都起到基础性的作用。市场机制的引入，整合资源优化配置，参与市场公平竞争，强化行政事业单位在国有资产管理中的竞争优势，提升公共服务的能力。

二、行政事业单位国有资产产权管理的借鉴

西方国家政府资产管理的重要前提就是产权界定明晰，比如美国联邦、州、市三级分布清晰明了，有完善的法律制度作依据，相应的各级资产管理机构的收益、处置权也都明确规定。中国上海地区采用的“政府委托授权管理”模式，国资委主要从保证国有资产保值增值的角度出发对重大事项进行监督，主管部门主要负责各具体单位日常运营管理及人事安排，是一种“总体授权模式”。南海地区则是把过去分散在各个单位的资产管理权集中起来，由政府委托财政部门统一管理、统一调配、统一运筹，建立一个产权集中管理模式。

三、行政事业单位国有资产管理体制的借鉴

西方发达国家的政府资产与经营性资产界限十分清晰，政府职能只作用于市场失灵领域，坚决不介入市场竞争领域，对于资产的管理有健全的专业化机构和法律规章准则。因此行政事业单位国有资产管理体制的比较借鉴就从四层管理模式、财政部门与资产管理部门的划分、资产分级分类监管三个方面来阐述。

（一）构建四层管理体制的目标模式

中国对行政事业单位国有资产的监管主要建立在其自身的运作体系之中，改革其监管模式就是要发挥人民代表大会的监督作用，以法律监督为主，各级管理部门和社会公众监督为辅的监督体系。构建四层管理体制，即人民代表大会――政府财政部门――各级主管部门――资产占有使用单位的自上而下的管理体系。此模式的两个要点就是：以人民代表大会为顶层监督机构、明确管理主体为财政部门。

（二）资产管理部门纳入财政部门管辖

资产管理机构隶属于财政部门，就是在财政部门下设资产管理机构，其工作开展必须在财政部门的领导下。财政部门对资金和资产实行统一管理，信息掌握全面及时，执行效率高;资产管理机构独立于财政部门，资金管理与资产管理分离开来，有利于利用部门之间的权限关系，可实现资金预算和经费预算的内部控制，比较适合于管理技术和条件成熟、制度健全的国家;预算部门管理政府资产，是适合于南美政府的特有模式，资产管理与预算管理密不可分，资产管理以预算管理为重要依托，资产处置收入要纳入预算中统一平衡，资产处置报废后要安排相应预算进行资产补充更新。

（三）行政事业单位国有资产分级分类监管模式

世界上大多数国家的政府资产在法律上都属于中央和地方政府所有，各级政府之间也有明确的财产划分，上级政府对下级政府所有资产没有收益权和支配权。对中国而言，受益范围辐射全国的行政事业单位国有资产应由中央政府提供，而受益范围辐射区域性的国有资产则由相应级别的地方政府提供，这样才可以达到权利与责任对等，更好地实现行政事业单位国有资产使用的效率与公平，而且按收益性来划分各级政府资产的管辖范围，有助于整个社会在行政事业单位国有资产使用上达到最优状态。

行政机关一般提供的是非营利性的公共服务，对这类国有资产的管理重点就是保证其合理配置以及有效使用，在实践中要加强该类资产的统一调配和管理。一些国际上的成功经验做法是成立专业的资产管理机构，与政府财政部门结合起来对国有资产进行管理。事业单位的国有资产则分为公益性、准公益性和非公益性三种性质采取不同的管理方式。公益性资产由政府负责配置和管理，类似于行政机关的做法，准公益性资产则可大胆引入市场机制，同非公益性资产一起实行企业化运作或准企业化运作，进一步拓展投资融资渠道。

四、行政事业单位国有资产管理方式的借鉴

（一）资产管理专业化

美国联邦政府总务署和加拿大的联邦政府建设和服务部，都是遵循的专业化的资产管理方式，这样做不仅可以防止重复购置和闲置的现象出现，节约财政资金，利用专业部门和专业人员的管理也可以提高资产的使用效率，尤其是对大宗物品的使用效率更是如此。中国在推进资产管理的专业化进程中，应当遵循低成本原则，尽量利用现有的部门和机构承担专业管理职能。对行政事业单位的办公用房、公务用车、专用设备、重点实验室等集中购置，统一建设，统一管理。

（二）资产管理法制化

政府资产管理法制化是中国行政事业单位国有资产管理改革值得借鉴的发达国家资产管理的又一特征。美国的《联邦政府资产和行政服务法》、《联邦政府财产管理法》以及《联邦采购政策办公室法案》等，确定了美国联邦政府资产管理的政策、方法和组织管理体制。法制化管理保证了资产管理的规范性、制度性和透明性，提高了资产管理效率。中国的行政事业单位国有资产管理改革，也急需法制化的坚实基础，以立法推动改革，以立法保障改革，实现行政事业单位国有资产的法制化管理。

（三）规范化管理

规范化管理是指在资产形成、使用、处置的过程中不要求各项操作和标准都完全统一，但必须规范化。美国对政府资产则实行严格的预算管理和绩效考核，财政部门及总统预算办公室负责联邦政府资产的预算管理，办公用房的新建、修缮、日常管理等预算费用，均由总务署统一向财政部和总统预算办公室申请，房产以外的其他政府资产比如计算机、汽车等，预算体现在使用部门的预算当中，由各部门分别申请，上述预算都必须经国会批准才能执行。

五、总结

综上所述，行政事业单位国有资产管理体制改革并不是一项孤立的举措，它与国有资产管理体制改革、国家财政管理体制改革以及政府行政与公共管理制度改革是相配套、同步实施的。而且行政事业单位国有资产管理体制本身也是包含有多项制度安排所组成的系统，比如宏观的法制建设、中观的机构设置和微观的运营管理。所有这些制度的构建，又都取决于市场经济体系的确立和完善。总之，中国政治经济体制及各个子制度群的不完善和制度变迁的路径依赖，决定了中国行政事业单位国有资产管理体制变迁的复杂性、艰巨性和渐进性，决定了中国资产管理体制改革还有很漫长的一段路要走。此外本文对于资产处置审批环节的资产评估没有详细论述具体的操作方法;对于目前行政事业单位国有资产的计价和折旧问题，如何制定科学的资产配置标准都没有展开讨论;如何按照资产性质和单位所在行业将资产进行分类管理也没有提供切实可行的方案等等，以上这些尚未解决的问题，正是我们未来进一步的研究方向。

参考文献：

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